Чому мер – не CEO корпорації, а містом не можна управляти як бізнесом

Міста починають відігравати все більшу роль у вирішенні невідкладних проблем сучасного світу – використання електроенергії, транспортного сполучення, екологічної стабільності та доступності житла тощо. Мережеві зв’язки між містами наразі мають значний потенціал впливу національні та глобальні процеси. За таких обставин важливість підходу до міського управління для формування сприятливого для життя середовища важко переоцінити. 

Чи доцільно в такому разі сприймати місто як велику корпорацію, яка діє і функціонує за законами ринку?

Підприємницький поворот у міському управлінні

Уперше про підприємницький підхід у міському управлінні заговорив англо-американський дослідник Девід Гарві у своїй роботі «Від менеджеризму до підприємництва: трансформації в міському управлінні за пізнього капіталізму», опублікованій у 1989 році. 

За Гарві, управління містом стосується розподілу ресурсів і послуг для задоволення політичних потреб різних категорій населення. Міська влада повинна діяти в інтересах всієї громади, а не її окремих представників.

На думку дослідника, типовий для 1960-х «управлінський» (managerial) підхід вже у 1970-х та 1980-х стабільно почав поступатися місцем «підприємницьким» (entrepreneurial) формам дії. Якщо «управлінська» логіка здебільшого пов’язана з наданням соціальних послуг, то  «підприємницька» – з пошуком нових шляхів економічного зростання. 

Гарві виділяє три ознаки підприємницького підходу. Перш за все, це партнерство публічного (громадського) і приватного, яке нібито має зробити місто більш привабливим для інвестицій, залучити зовнішні джерела фінансування чи нові форми зайнятості. Замість того, щоб регулювати ринкові процеси міська влада підтримує стратегічні інтереси приватного сектору. По суті підприємці, використовуючи повноваження міської влади, отримують додаткові можливості для реалізації своїх запитів.  

По-друге, замість системного запланованого розвитку місто отримує спекулятивну підприємницьку діяльність, яка передбачає численні ризики. При цьому за невдачу здебільшого повинно розплачуватися місто, а в разі успіху найбільший прибуток отримують саме приватні компанії.

По-третє, підприємницький підхід зосереджується здебільшого на розвитку конкретного місця, а не території загалом. Йдеться про точкове створення кращих умов чи нових робочих місць. Часто це великі проєкти, культурне, політичне і економічне значення яких далеко виходить за межі міста. Саме міські жителі мають справу зі змінами від їхньої реалізації, які не завжди є бажаними чи приємними. Крім того, такі проєкти часто стають центрами громадської та політичної уваги і відволікають її від більш суттєвих проблем цієї території. 

«Сприятливі для капіталу умови часто називають “якістю місця”, у яку начебто треба інвестувати для підвищення “конкурентоспроможності”. У таких умовах змінюється логіка соціальної політики. Відбувається перехід від стимулювання попиту до інвестування в саме місце в очікуванні “просочування благ зверху вниз” (trickle-down effect). Підвищення “якості місця” також пов’язане з “якістю життя”. Ця якість життя, однак, стосується не якості та комфорту пересічного мешканця міста, а можливостей для високомобільних і забезпечених професіоналів та бізнесу», – коментує статтю Девіда Гарві дослідник і географ Павло Федорів. 

Як наслідок, замість цілісного підходу до вирішення базових проблем містяни отримують «зіркову архітектуру», вау-ефект або чергове місце для селфі – це легітимізує владу і створює ілюзію розвитку. Замість добробуту і соціальної стабільності більшості місто піклується про прибуток для меншості, яка отримала вплив.

Відмінність між державним
(публічним) і приватним управлінням

Підходи до державного (міського) управління (public administration) засадничо відрізняються від управління бізнесом (business administration). 

Перш за все, державне управління має відповідати на запити всіх містян, тоді як бізнес здебільшого захищає інтереси вузького кола зацікавлених.

Управління містом для платників податків є сервісом і має створювати умови для їхнього добробуту. Бізнес-структури навпаки мотивовані отриманням найбільшого прибутку і не зобов’язані (хоча можуть) турбуватися про соціальну відповідальність. 

По-друге, державне управління має публічну підзвітність, невластиву приватним бізнесовим структурам. Гроші, якими розпоряджається міська влада є об’єктом зовнішнього фінансового контролю. Натомість приватні компанії не зобов’язані оприлюднювати дані про свій фінансовий стан і мотивувати прийняття тих чи інших рішень. 

По-третє, державне управління має бути послідовним у своїх рішеннях. Тоді як бізнес може діяти саме так, як йому вигідно в даний момент і змінювати свої підходи відповідно до ситуації. 

Наостанок, критерієм вимірювання ефективності в приватному управлінні є використання ресурсів або отримання прибутку. Державне управління натомість є успішним у разі прийняття правильних рішень і збалансованого вибору коректних програм для задоволення потреб різних соціальних груп. 

Читайте також: Що означає бути хорошим мером? Пояснюємо на кейсах

Як підприємницький підхід збільшує нерівність у містах

Шалена популярність і гучний провал ідеї Річарда Флориди про необхідність розбудовувати міста довкола потреб «креативного класу» показує небезпеки зосередження міської політики на відстоюванні інтересів лише однієї категорії мешканців. 

Наслідуючи ідеї Флориди, деякі міста почали точково розвивати інфраструктуру і будувати культурні центри в окремих районах. Це викликало ні що інше, як джентрифікацію – разом зі зростанням попиту зросли ціни на житло. Більш заможний «креативний клас» почав витісняти місцевих мешканців. Як наслідок, розвиток міст став ще більше нерівномірним – потреби жителів, які не працюють у креативному секторі, виключили з порядку денного.

Наприклад, у місті Гейтсхед на півночі Англії побудували величезний концертний комплекс The Sage. Але цей креативний гігант розташований усього за кілька кварталів від бідного району без базових благ. 

Читайте також: Як автор поняття «креативний клас» змусив світ повірити у свої ідеї та помилився

Іншим прикладом негативного впливу підприємницького підходу на розвиток міста є низка управлінських рішень бізнесмена Майкла Блумберґа, якого тричі обирали мером Нью-Йорка. Коли Блумберґ пішов із посади, на межі бідності опинилися ледь не половина жителів міста. Поява численних торгових центрів та висотних житлових комплексів спричинила ріст орендної плати. Ті, хто не зміг платити, змушені були тікати на околиці чи виїжджати за місто.

Зрештою, і без того властивий Нью-Йорку розрив між багатими і бідними суттєво поглибився. «Діснеїфіковане» місто втратило раніше властивий йому дух і специфічність, за якими туди їхали з усього світу. 

«Він задушив богемне творче серцебиття Нью-Йорка і замінив його на елітне житло, надавши забудовникам величезні податкові пільги», – розповідає мешканка Мангеттену журналу The New York Times. 

А як може бути по-іншому?

Із типовою для багатьох європейських міст проблемою перетворення міста на «парк туристичних атракціонів» стикнулася й очільниця Барселони Ада Колау.

У відповідь на це Ада Колау заборонила будівництво нових готелів в центрі та зобов’язала орендодавців на Airbnb отримувати туристичну ліцензію та сплачувати податки. Аби повернути місто людям, міська влада також почала переосмислювати простір та обмежувати пересування автомобілем у центрі. Дев’ять звичайних кварталів об’єднали в суперквартал. Автівкам та громадському транспорту дозволили рухатися лише по периметру суперкварталу, всередині якого організували громадські простори для місцевих – парки, дитячі майданчики та пішохідні алеї.

До обрання мером Барселони, Ада Колау працювала в організації PAH («Платформа для постраждалих від іпотечних кредитів»), яка допомагала постраждалим від іпотечної кризи в Барселоні 2008 року. Британське видання The Guardian назвало очільницю Барселони «найбільш радикальним мером у світі». 

Не менш соціально відповідальною перед громадою є політика очільниці Парижа Анн Ідальго. Вона заборонила рух автівок правим берегом Сени, повернувши набережну пішоходам. Щоб зменшити смог у місті, Анн Ідальго обмежила в’їзд автотранспорту –  в центр почергово могли заїздити автівки з парними та непарними номерами в різні дні. Згодом кілька важливих доріг взагалі закрили для автомобільного руху. 

У Парижі нарешті з’явилася адекватна велоінфраструктура (більше 1400 км), там прибрали тисячі паркомісць, а з 2024 року планують заборонити рух дизельних автомобілів. Під час пандемії коронавірусу Анн Ідальго подбала про облаштування ще 50 кілометрів додаткових велосмуг, які назвали коронавелодоріжками.

Анн Ідальго працює над втіленням концепції «15-хвилинного міста», згідно з якою вся необхідна інфраструктура – громадський транспорт, магазини та школи – має бути у 15-хвилинній пішій доступності від дому. Ц. ідею розробили в Парижі ще до локдауну. Але спосіб життя містян впродовж останнього пандемічного року тільки довів її актуальність.

Читайте також: Париж, Барселона, Амстердам: 6 жінок-мерів, які змінюють свої міста

«Хліба і видовищ» – чи цього ми хочемо?

За Девідом Гарві саме підприємницький підхід до управління містом неминуче призводить до «дизайну міських фрагментів» замість «всебічного міського планування», до «домінування картинки над суттю». 

Сьогодні Київ все більше стає схожим на «диснеїфіковане» місто, яке намагається вразити мешканців вау-ефектами замість забезпечення базових інфраструктурних благ. Містянам пропонують найвищий прапор, канатну дорогу чи черговий торговельний центр замість адекватного громадського транспорту та необхідної велоінфраструктури. Влада закриває очі на руйнування історичних будівель в обмін на чергову висотку в центрі міста, яка вже навіть не може зіпсувати і без того катастрофічно зіпсований міський ландшафт.  

Читайте також: Що потрібно Києву: дорогі видовищні об’єкти чи базові інфраструктурні блага, яких досі немає? 

Кому належить влада в містах – сьогодні принципове питання. Поки міська влада і бізнес створюють різні коаліції для приваблення інвестицій та економічного росту, решті містян пропонують вдовольнитися «хлібом і видовищами». В такій ситуації, на думку Девіда Гарві, «цирк має успіх, навіть якщо хліба бракує». 

Місто – це простір взаємодії різних суб’єктів із цілком різними цілями та програмами. Відповідальне управління має дбати про добробут усіх цих суб’єктів, а не лише найвпливовіших їхніх представників.