Думати про відновлення влади на Донеччині та Луганщині потрібно вже зараз, а не після деокупації

ПАРТНЕРСЬКИЙ МАТЕРІАЛ З

Частина Донбасу знаходиться в окупації близько десяти років. За цей час російська окупаційна влада встигла закріпитись в регіоні, а українські органи влади замінили установи так званих «ДНР» та «ЛНР». Дбати про інституційне відновлення слід ще до деокупації, наголошують експерти, адже після визволення тут доведеться швидко відновити діяльність органів влади. Деякі громадські організації наразі займаються питанням майбутнього відновлення Донбасу, зокрема в межах проєкту за підтримки Міжнародного фонду «Відродження». Саме цей фонд свого часу напрацьовував розробки щодо запуску в перспективі реформи децентралізації, створення ЦНАПів, започаткування ЗНО тощо. 

Наразі позитивних новин про Донбас майже не чути, натомість ми дізнаємось про обстріли, руйнування, евакуацію та зіткнення на лінії фронту. Формується таке інформаційне тло, ніби у Донбасу немає майбутнього, говорить директор програми «Демократія і належне врядування» фонду Олексій Орловський. Розповідаємо, як слід підготуватись до відновлення самоврядування у цьому регіоні, як цей процес відбувався на інших визволених територіях та які проблеми можуть ускладнити інституційне відновлення в регіоні.

Досвід Херсонщини та Харківщини

Деокупація значних територій Херсонщини та Харківщини, що перебували під контролем російських військ понад півроку, викликала піднесені почуття не лише у місцевих мешканців, а й в усіх українців. Проте під час відновлення регіонів довелось зіштовхнутись зі значними проблемами. Окрім колабораціонізму виникли й такі проблеми як нестача кадрів та конфлікти між призначеними керівниками військових адміністрацій (ВА) і місцевими елітами, йдеться в аналітичній доповіді Національного інституту стратегічних досліджень (НІСД). 

Відповідно до закону «Про правовий режим воєнного стану», у перші ж дні на рівні областей та районів в обох регіонах утворили військові адміністрації (ВА) – вони перебрали на себе функції держадміністрацій. ВА також створили у звільнених громадах, а Верховна Рада надала головам цих адміністрацій повноваження органів місцевого самоврядування. 

Харківщина

У Харківській області умови для відновлення обласної та більшості районних рад були сприятливими, але складнішою виявилася ситуація на рівні громад. Через колабораціонізм та виїзд депутатів за кордон зібрати кворум (необхідну мінімальну кількість депутатів для голосування – ред.) у місцевих радах подекуди було неможливо. Зокрема троє з чотирьох голів міських територіальних громад виїхали на територію Росії та стали фігурантами кримінальних справ, і лише голова Ізюму Валерій Марченко повернувся у місто в статусі голови міської ВА.

Начальниками ВА переважно призначали керівників відповідних органів місцевого самоврядування. Коли місцеві керівники все ж вдались до колабораціонізму, головами ВА ставали люди, що вже мали досвід управлінської роботи в регіоні, зокрема під час окупації. Таким чином, систему ВА на деокупованих територіях Харківської області сформували з місцевих кадрів. 

У Харківській області ситуація із самоврядуванням краща, порівняно з Херсонською, адже найбільше місто не було окуповано й обласна рада продовжувала працювати під час воєнного стану. Деокуповані громади представлені в ній через депутатів, яких вони обрали на місцевих виборах 2020 року. Щодо самоврядування безпосередньо на деокупованих територіях, то воно не буде відновлено до завершення дії воєнного стану. Значного удару по перспективах цього відновлення завдав колабораціонізм посадовців.

Херсонщина

У Херсонській облраді попри окупацію міста вдалось зберегти кворум – сесії ради навіть у період окупації відбувались онлайн. Водночас рішення представників місцевої влади продовжити роботу посилило інтенсивність репресій окупантів проти них. За повідомленням Центру прав людини ZMINA, на вересень 2023 року зі 132 випадків насильницьких зникнень представників місцевої влади 71 припадає саме на Херсонську область. Для порівняння, у Харківській області цей показник складає 13 осіб. 

Наприклад, влітку 2022 року посаду голови ХОВА посів Ярослав Янушевич, який на той момент не мав позицій у Херсонщині. Місцеві мешканці не сприйняли це призначення, вимагаючи його звільнити, тож у січні 2023 року цю посаду обійняв представник МВС Олександр Прокудін, який тривалий час працював у Херсонській області. Це стало компромісним рішенням між центральною владою та регіональними елітами.

Вʼячеслав Потапенко, один із авторів аналітичної доповіді, розповів, що процеси відновлення у Харківській та Херсонській областях відбуваються поза зоною обстрілу артилерії – тобто за 15-25 кілометрів від лінії фронту або російського кордону. Натомість у прифронтовій смузі кількість населення скоротилась на 60-70%, а більша частина чоловічого населення мобілізована. Ті громади, які знаходяться у прифронтовій зоні, живуть за підтримки міжнародних організацій та держбюджету. Потапенко додає, що, попри поширену думку, саме Харківська, а не Львівська область знаходиться на першому місці за кількістю прийнятих внутрішньо переміщених осіб (ВПО), а ті громади на Харківщині, що знаходяться поза зоною ураження артилерії, досить успішно розвиваються. 

Як підготуватись до відновлення органів влади на деокупованому Донбасі заздалегідь?

Передумовою швидкого встановлення контролю на деокупованому Донбасі є формування військових адміністрацій ще до звільнення територій. До повномасштабного вторгнення на прифронтових територіях діяли тимчасові військово-цивільні адміністрації (ВЦА). Зараз в більшості з них створено військові адміністрації, але залишилися і ВЦА. Експерти вважають, що функціонування ВЦА на тимчасово окупованих територіях суперечить логіці правового режиму воєнного стану. За своєю суттю ВЦА та ВА – різні інституції, які регулюють різні групи суспільних відносин. Але окрім питання, який тип адміністрації має управляти територією, є й питання, хто керуватиме цими процесами.

Олексій Колесников, голова Всеукраїнської ГО «Асоціація сприяння самоорганізації населення», зазначає, що надзвичайно важливим є кадрове питання. Багато активних громадян виїхали з окупованих територій, тож наповнити органи влади лише місцевими мешканцями буде неможливо. На щастя, держава вже займається підготовкою кадрового резерву, каже Колесников: наразі діють урядові програми з навчання та підвищення кваліфікації управлінців, які згодом обіймуть посади у деокупованих регіонах. Спочатку учасники програми обирали для роботи одні й ті ж міста, наприклад, в Криму більшість обрали Ялту та Алушту, проте зараз в держпрограмах поступово наводять лад і люди більш відповідально ставляться до формування кадрового резерву, каже Вʼячеслав Потапенко. Підготовка фахівців є надзвичайно важливою, адже робота в деокупованому Донбасі матиме свої особливості, доведеться враховувати безпекові питання, пошкодження інфраструктури, а також особливу соціально-економічну структуру регіону. 

Олексій Орловський з Міжнародного фонду «Відродження» зазначає, що більшість проукраїнських громадян виїхали з територій, які знаходяться в окупації з 2014 року, зокрема з Донецька та Луганська. Попри тривалу війну, щонайменше у частини людей, що вимушено залишили свої домівки, є бажання повернутись через відчуття «малої батьківщини» – саме активні мешканці регіону, які стали вимушеними переселенцями, можуть стати основою для формування кадрового резерву, переконаний він. 

Колесников додає, що держава повинна вести діалог з активними ВПО та прислухатись до їхньої думки, адже вони вмотивовані працювати над відновленням регіону та добре знають його слабкі сторони. На жаль, дослідження у фокус-групах показали, що переселенці з Донбасу наразі скептично ставляться до повернення на деокуповані території через стурбованість щодо особистої безпеки. Активні громадяни готові повернутись на визволені території лише, якщо держава продемонструє очищення владних структур та притягення колаборантів до відповідальності.

Чим відновлення органів влади на Донбасі
відрізняється від інших регіонів?

Оскільки частина Луганської та Донецької областей знаходяться в окупації впродовж 10 років, відновлення органів влади в цьому регіоні буде значно важчим, ніж на тих територіях, які пробули під окупацією менший час. Наприклад, Буча та Ірпінь були в окупації близько місяця і їхні органи місцевого самоврядування зберегли свою життєдіяльність, тож вони змогли відновити повноцінну роботу після деокупації області. Складнішою була ситуація на Херсонщині та Харківщині – частина їх територій була в окупації понад півроку, унаслідок чого випадки колабораціонізму та втечі депутатів були значно частішими. 

Частину територій Луганської та Донецької областей окупували ще до реформи децентралізації, яка розпочалась у 2014 році, тож частину громад у цих областях створили «заочно». Місцеві вибори на цих територіях востаннє проводили у 2010 році, а з 2014 року легітимні органи місцевого самоврядування та держадміністрації припинили свою роботу, їх замінила окупаційна адміністрація. Навіть у випадку блискавичної деокупації органи влади доведеться створювати заново. 

Донбас умовно можна поділити на три зони: території, які знаходяться в окупації з 2014 року, ті, які окупували вже після початку повномасштабного вторгнення та ті, що знаходяться під контролем України. Постає питання, як управляти такими різними частинами одного регіону? Експерти «Асоціації сприяння самоорганізації населення» (АССН) виступають за створення єдиної моделі управління. 

«Не потрібно розділяти регіон на «староокуповані», «новоокуповані» та ті, які не були окуповані взагалі, адже це погано з точки зору реінтеграції. Ми ніби створюємо три Донбаси і це не зовсім правильно», – каже голова асоціації Олексій Колесников. 

Олексій Орловський погоджується, що найкращим сценарієм буде запровадити однакову модель у всьому регіоні, проте, ймовірно, відновлення місцевого самоврядування, все ж, буде відбуватись залежно від часу окупації конкретної території. У тих населених пунктах, що не зазнали окупації, органи місцевого самоврядування (ОМС) можна відновити досить швидко, на тих територіях, що були в окупації з 2022 року, це займе близько 5 років, а там, де окупація тривала з 2014 року, цей процес потребуватиме не менше, ніж 10 років з дня деокупації, каже він. 

З чого слід починати інституційне відновлення?

Потрібно розуміти, що на Донбасі відновити місцеве самоврядування одразу після деокупації не вдасться – потрібен буде перехідний період, під час якого управління здійснюватимуть спеціальні адміністрації. На час дії воєнного стану, а також якийсь час після деокупації, в регіоні повинні діяти військові адміністрації. Згодом, якщо територію Донбасу буде повністю деокуповано та підписано мирний договір, який надаватиме певні безпекові гарантії, експерти «АССН» пропонують створення спеціальних цивільних адміністрацій, які не матимуть додаткових військових функцій. Такі адміністрації діятимуть до моменту, коли відновлення місцевого самоврядування стане можливим. 

Але хто буде працювати в цій системі управління? Оскільки багато населених пунктів зазнали значних руйнувань, а велика частина населення виїхала з окупованих територій, розглядають варіант роботи в адміністраціяї «вахтовим методом». Він передбачає, що працівники адміністрацій працюватимуть на місцях протягом одного-двох тижнів, а згодом їх замінятимуть колеги. Багато людей готові працювати на деокупованих територіях, проте переживають за безпеку родини – такий принцип роботи дозволить їм не перевозити сімʼю у місце роботи. Олексій Орловський додає, що схожа ініціатива раніше успішно працювала з виїзними ЦНАПами, які діяли в окремих громадах – це великі вантажівки, оснащені необхідним обладнанням, які приїжджали у громади за потреби.

Ще одним аспектом інституційного відновлення є запровадження перехідного правосуддя. Згідно з матеріалом Української Гельсінської спілки, концепція перехідного правосуддя включає у себе чотири напрямки роботи: 

• відшкодування шкоди постраждалим від конфлікту. Одним зі способів є створення спеціального державного фонду, який наповнюватиметься коштами від продажу майна країни-агресора, а також за підтримки країн-партнерів
• притягнення винних осіб до відповідальності та запобігання безкарності. Зазвичай справами про воєнні злочини займаються спеціальні суди. В Україні розглядають можливість створення так званого «гібридного суду» з міжнародними елементами, проте такий підхід вимагатиме законодавчих змін. 
• забезпечення права на правду про збройний конфлікт. Це можливо зокрема за допомогою створенню так званих комісій з правди та примирення, що розслідуватимуть події, які відбулися протягом окупації та збиратимуть інформацію про досвід постраждалих 
• впровадження заходів з недопущення виникнення конфлікту в майбутньому, зокрема реформування державних органів, внесення законодавчих змін, а також роззброєння та реінтеграція звільнених територій 

Нормативну базу для застосування цієї концепції потрібно розробляти вже зараз, аби мати змогу запровадити її одразу після деокупації. 

Які ще проблеми існують?

Повне розмінування деокупованих територій потребуватиме десятиліть, вважає Колесников. Також не слід забувати про відновлення доступу до базових благ та комунікацій. Люди не поїдуть на визволені території, якщо там не буде відновлено роботу магазинів, громадського транспорту, лікарень, а також таких базових речей як водопостачання, електроенергія та інтернет. Важливим також залишається відновлення довіри до влади серед населення та створення діалогових майданчиків.

«Потрібно запроваджувати інструменти місцевої демократії: місцеві ініціативи, електронні петиції тощо. Важливо повернути людей до розуміння, що Україна – не ворог, а зацікавлений субʼєкт у відновленні регіону», – додає Орловський

Наразі за формування держполітики щодо відновлення деокупованих територій відповідає Міністерство реінтеграції тимчасово окупованих територій. Воно переважно займається поточними справами, зокрема облаштуванням ВПО, евакуацією та гуманітарними питаннями, проте системного підходу до територій, що в майбутньому будуть деокуповані, наразі не напрацьовано, каже Орловський. Нараді, Мінреінтеграції – це один з небагатьох державних органів, що не проявляє належного інтересу до обговорень, які проводяться за підтримки Міжнародного фонду «Відродження», каже він. У дискусіях беруть участь науковці, представники місцевого самоврядування та військових адміністрацій з Донеччини та Луганщини, представники Верховної Ради, окремих інших центральних органів державної влади, асоціацій органів місцевого самоврядування та громадські діячі, тож важливо, щоб їх голос було почуто.