Після звільнення Донецька і Луганська буде потрібна співпраця між владою і мешканцями. Як її налагодити?

ПАРТНЕРСЬКИЙ МАТЕРІАЛ З

Після деокупації Донецької та Луганської областей у регіоні якийсь час діятиме перехідний період – органи місцевого самоврядування, найімовірніше, не працюватимуть, а замінять їх тимчасові державні адміністрації. 

З огляду на неможливість проведення місцевих виборів одразу після деокупації, важливо, щоб місцеві мешканці відчули себе залученими до процесів відновлення. Тут у нагоді стануть інструменти місцевої демократії.

Під час воєнного стану використання деяких інструментів стало ускладненим, а питання їх використання після деокупації досі залишається відкритим. У межах проєкту за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» коаліція громадських організацій на чолі з Асоціацією сприяння самоорганізації населення дослідила цю проблему та визначила, які інструменти місцевої демократії, ймовірно, працюватимуть, а з якими можуть виникнути складнощі. 

«Хмарочос» поспілкувався з авторами дослідження і громадськими діячами, що досліджують проблематику відновлення Донецької та Луганської областей, та дізнався, які настрої у місцевого населення, за яких умов інструменти місцевої демократії працюватимуть та як держава може сприяти покращенню цього процесу. 

Що таке інструменти місцевої демократії та скільки їх існує?

Інструменти місцевої демократії – це правові механізми, що дозволяють громадянам брати участь у вирішенні питань місцевого значення. До них зокрема належать загальні збори, місцеві ініціативи, бюджети участі, громадські ради, громадські слухання тощо. Розповідаємо, які з цих інструментів використовують найчастіше та як вони працюють. 

Загальні збори – це зібрання членів громади за місцем проживання для обговорення та ухвалення рішень з важливих питань місцевого значення. Рішення на загальних зборах ухвалюють більшістю голосів присутніх, оформлюють у протоколі та передають органам влади для врахування. Для забезпечення повноважності загальних зборів у них мають взяти участь більше половини мешканців відповідної території – на практиці це часом важко реалізувати. 

Загальні збори також можна проводити у форматі конференції – на них приходять не усі жителі громади, а їх представники. У такому разі спершу на невеликих територіях мешканці обирають представників, а вже потім вони беруть участь у конференції в межах значно більшої території. До повномасштабного вторгнення загальні збори у Донецькій та Луганській областях відбувались рідко, а з початком «великої війни» вони зовсім втратили актуальність через розпорошення мешканців регіону та безпекові виклики. 

Жителі територіальної громади також можуть ініціювати розгляд місцевою радою будь-якого питання, віднесеного до відання цього органу – це можливо зробити за допомогою місцевої ініціативи. Для внесення місцевої ініціативи на розгляд ради місцеві мешканці створюють ініціативну групу, яка готує ініціативу або проєкт рішення у письмовому вигляді, збирає підписи на її підтримку та передає до ради. Після цього місцева рада розглядає ініціативу та підтримує її повністю, частково або зовсім відхиляє. Аби цей інструмент діяв, детальний порядок його застосування має бути регламентований у статуті територіальної громади або ухвалений окремим рішенням ради.

Ще одним інструментом є громадські слухання  – зустріч з посадовими особами місцевого самоврядування, під час якої жителі територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити свої пропозиції. Пропозиції, які громада вносить під час громадських слухань, є обовʼязковими для розгляду органами місцевого самоврядування. Громадські слухання можуть проводити не лише з місцевих питань, а й загальнодержавних – зокрема екологічних чи повʼязаних з використанням ядерної енергії. 

Одним з найбільш динамічних та затребуваних інструментів до повномасштабного вторгнення був бюджет участі або громадський бюджет. Цей інструмент активно застосовували і в Донецькій та Луганській областях – зокрема в Бахмуті, Краматорську, Маріуполі, Слов’янську та Сєвєродонецьку. Громадський бюджет передбачає розподілення частини місцевого бюджету на проєкти, ініційовані жителями громади. Кошти розподіляють на конкурсній основі – шляхом голосування жителів громади. Після голосування проєкти-переможці втілюють відповідні виконавчі органи або комунальні структури місцевих рад. 

Залучати жителів територіальної громади до вирішення місцевих питань можна й за допомогою консультативно-дорадчих органів. Одним з найпопулярніших таких органів є громадські ради – їх створення зазвичай ініціюють центральні та місцеві органах виконавчої влади. Громадські ради формують з представників громадських організацій, профспілок та інших обʼєднань – членів ради обирають на установчих зборах. Після проведення установчих зборів склад громадської ради затверджує орган влади, при якому цю раду створюють. Натомість склад інших консультативно-дорадчих органів зазвичай орган влади формує самостійно – без проведення установчих зборів. 

Ще одним інструментом місцевої демократії є громадська експертиза – за допомогою неї інститути громадянського суспільства можуть проводити оцінку діяльності органів влади та готувати пропозиції щодо розвʼязання важливих проблем. Особливістю цього інструменту є те, що якщо експертиза була ініційована відповідно до встановленого порядку, орган влади зобовʼязаний сприяти її проведенню, надавати необхідну інформацію ініціатору та розглядати надані пропозиції. 

До повномасштабного вторгнення консультації з громадськістю були одним з найбільш використовуваних інструментів місцевої демократії в Україні. Порядок їх застосування є доволі гнучким, тому консультації можна проводити як у вигляді публічних громадських обговорень, так і електронних консультацій чи вивчення громадської думки. У червні 2024 року Верховна Рада ухвалила закон про публічні консультації – зараз він очікує підпису Президента. Цей закон значно розширив перелік випадків, коли консультації стають обов’язковими.

Звернення громадян та електронні петиції – це також популярні інструменти місцевої демократії. Право громадян на звернення до органів влади закріплене Конституцією України і належить до прав, що не можуть бути обмеженими навіть умовах воєнного стану. Щодо петицій, то їх головною перевагою є простота в ініціюванні та розгляді, проте у їх застосуванні важлива надійна автентифікація та розумне визначення необхідної кількості підписів і строку їх збору. 

До інструментів місцевої демократії також належать особистий прийом громадян, запити на публічну інформацію та доручення виборців. Особистий прийом громадян під час воєнного стану може бути ускладненим, проте його також можна провести в онлайн-форматі. Запити на публічну інформацію під час воєнного стану також працюють, проте орган влади може відмовити у наданні певної інформації, якщо її розповсюдження загрожує національній безпеці. За допомогою доручень виборців мешканці громади можуть подавати доручення відповідному депутатові місцевої ради, зміст якого він повинен донести раді, а вона ухвалить рішення щодо його реалізації. 

Жителі громад також можуть обʼєднуватись в органи самоорганізації населення – представницькі органи мешканців будинку, вулиці, кварталу, мікрорайону, району в місті, села тощо. Такі органи наділяють певними власними повноваженнями, проте вони також можуть виконувати делеговані повноваження органів місцевого самоврядування. Для виконання цих повноважень органам самоорганізації можуть передавати майно та кошти територіальної громади. І насамкінець, громадяни можуть обʼєднуватись у громадські та благодійні організації. Під час воєнного стану  ці інструменти працюють так ж само, як і в мирний час – єдиним новим обмеженням стало розширення цілей і дій, що є підставами для заборони їх утворення і діяльності. Це стосується зокрема поширення відомостей, що містять виправдовування або заперечення збройної агресії Росії проти України, пропаганди російського режиму, чи російської воєнної символіки. Згідно з дослідженнями Центру Разумкова, під час повномасштабної війни рівень довіри до волонтерських організацій зріс на 15% і на початку 2024 року склав 78%, а рівень довіри до громадських організацій сягнув 55%. Таким чином, благодійні та громадські організації можуть стати міцною основою повоєнного відновлення Донеччини та Луганщини. 

Як ці інструменти можуть працювати на Донеччині та Луганщині?

Основною проблемою у застосуванні інструментів місцевої демократії є те, що вони розраховані на роботу органів місцевого самоврядування, розповідає голова Асоціації сприяння самоорганізації населення Олексій Колесников. Натомість зараз більшість органів місцевого самоврядування у Донецькій та Луганській областях замінили військові адміністрації. Хоч більшість військових адміністрацій Верховна Рада наділила повноваженнями місцевого самоврядування і вони фактично можуть використовувати інструменти місцевої демократії, адміністрації не зобовʼязані це робити. Більшість цих інструментів можна застосовувати навіть під час воєнного стану, проте для цього потрібно внести певні зміни до законодавства, йдеться у дослідженні, проведеному «Асоціацією сприяння самоорганізації населення» разом з іншими організаціями. Основним критерієм, за яким варто визначати, можна застосовувати певний інструмент, чи ні, є безпека – важливо не створювати додаткових загроз для місцевих мешканців, каже Колесников. 

На думку Олексія, після деокупації Луганської та Донецької областей можуть добре працювати різні формати консультацій з громадськістю – вони зокрема будуть виправданими з міркувань безпеки. Окрім цього, закон про публічні консультації набуде чинності лише після припинення воєнного стану, тож зараз цей інструмент досить гнучкий у застосуванні. 

Також добре можуть працювати консультативно-дорадчі органи, вважає Колесников. З цією тезою погоджується й Світлана Ткаченко, голова правління ГО «Точка доступу» – організації, що з 2016 працює на Сході України та допомагає з розвитком інструментів місцевої демократії. Світлана додає, що у 2014 році у мешканців Луганської та Донецької областей було дуже багато сподівань та великий запит на справедливість, і тоді саме громадські ради дуже добре себе зарекомендували. Цікаво, що у решті регіонів України саме цей інструмент є не дуже популярним, проте на Донеччині та Луганщині свого часу доклали багато зусиль для навчання представників влади та громадськості, і він добре запрацював, каже Ткаченко. 

«Консультативно-дорадчі органи будуть не лише затребуваними – вони будуть обовʼязковими», – вважає Світлана. 

Натомість деякі інструменти, ймовірно, не працюватимуть. Одним з них є доручення виборців, вважає Колесников, адже ця форма місцевої демократії орієнтована на депутатів місцевих рад. Оскільки після деокупації ці органи якийсь час не діятимуть, то й не буде кому давати доручення. 

Також обмеженим буде застосування загальних зборів, адже масові зібрання створюють додаткові ризики, додає Олексій. Окрім того, загальні збори визнають правочинними лише, якщо на них присутні більше половини мешканців – одразу після деокупації це буде проблемою, адже люди повертатимуться в регіон поступово. 

Місцеву ініціативу також буде складно застосовувати, адже після деокупації в регіоні буде брак досвідчених громадських діячів, вважає кандидат політичних наук та експерт Асоціації сприяння самоорганізації населення Андрій Крупник. Така ж проблема може виникнути і з громадською експертизою, адже для її застосування громадським організаціям може бракувати фахівців. У цьому можуть допомогти громадські організації з інших регіонів, вважає Крупник. 

«У нас у суспільстві має бути громадський рух з допомоги колегам на Донеччині та Луганщині. Громадські організації з інших регіонів можуть проводити навчання, дослідження та ділитись досвідом зі своїми колегами з деокупованих регіонів», – додає Крупник. 

Ще одним інструментом, із застосуванням якого можуть виникнути складнощі, є громадський бюджет, каже Олексій Колесников. Раніше цей інструмент широко застосовували у Донецькій та Луганській областях, проте після деокупації його використання буде складнішим, вважають автори дослідження. Запровадження громадського бюджету несе ризик точкового відновлення громад, а після деокупації важливо діяти відповідно до загального плану, тоді як громадський бюджет більше підходить для локальних проєктів, каже Олексій. Повністю ідею застосування цього інструменту не відкидають – бюджет участі можна тестово запровадити у тих громадах, де він успішно працював раніше. Проте громадський бюджет все ж повинен відповідати загальній стратегії відновлення, додає Колесников. 

Натомість Світлана Ткаченко вважає, що громадському бюджету потрібно приділити більше уваги, адже він себе добре зарекомендував. У 2018 році «Точка доступу» супроводжувала запуск громадських бюджетів у Донецькій і Луганській областях – організація робила інформаційний супровід. Головним у застосуванні цього інструменту є хороша інформаційна кампанія, яка пояснить місцевим мешканцям, що таке громадський бюджет та як його використовувати, вважає Ткаченко. 

«На мою думку, це саме той інструмент, який зможе згуртувати громаду. Бюджет участі потрібен не стільки для масштабної відбудови, скільки для залучення громади у процес прийняття рішень», – каже Світлана.

Які виклики перед нами постануть? 

Попри дослідження досвіду інших країн, що пройшли шлях відновлення після війни, знайти готову модель, яка могла б працювати в Україні, складно, розповідає Андрій Крупник. Тож нам доведеться самостійно напрацьовувати дорожню карту відновлення деокупованих територій, каже він. 

Ще однією проблемою, що постане перед нами, є термін окупації територій – деякі з них зовсім не зазнають окупації, деякі пробудуть під владою російських окупантів кілька років, а деякі знаходяться в окупації вже більше десятиліття. На «староокупованих» територіях фактично потрібно буде змінити авторитарний режим на демократичний, каже Крупник, тож однією з проблем буде сприйняття місцевим населенням цінностей, які несе Україна. Окрім цього, на таких територіях традиція комунікації між владою та громадою нівельована, тож мешканцям «староокупованих» громад потрібно буде розʼяснювати, як використовувати інструменти місцевої демократії. З цією тезою погоджується і Світлана Ткаченко – людям на «староокупованих» територіях потрібно буде нагадати, що таке демократія, тож важливим є якнайширше використання її місцевих інструментів. 

«Якщо ми не будемо запроваджувати ці інструменти, то чи сильно ми будемо відрізнятись від тих, з ким воюємо?», – каже Світлана. 

Окрім цього, запровадження будь-якого інструменту місцевої демократії потребує часу, додає Ткаченко. Можна ухвалити рішення на місцевому рівні без консультацій з громадськістю і це буде значно легше – проте варто замислитись, чи буде таке рішення зваженим, зауважує Світлана. 

Для того, щоб певні інститути закріпились і стали практикою, їх спершу потрібно створити, додає Олексій Колесников. Культура використання інструментів місцевої демократії не може виникнути, якщо не створити механізмів для їх використання. Тож автори дослідження радять громадам створювати правове поле для максимальної кількості інструментів, зокрема через статути територіальних громад та інші місцеві нормативно-правові акти. Будуть громади ними користуватись чи ні – це вже інше питання, каже Колесников. 

Попри те, що експерти радять запроваджувати якнайширше коло інструментів одразу, для кожного з них потрібні певні умови. Наприклад, до різноманітних консультативних інструментів громада готова, якщо влада налагодила комунікацію з активними мешканцями, каже Колесников. Натомість утворення консультативно-дорадчих органів буде можливим лише за наявності проукраїнських громадських організацій у достатній кількості, а також свідомих представників сфери науки, освіти та бізнесу, що будуть готові брати участь у роботі таких органів.

До інструменту місцевих ініціатив громада буде готова, коли в ній буде значний відсоток мешканців, що знаходяться на її території, а для різноманітних інструментів електронної участі банально будуть потрібні доступ до електроенергії та інтернету, розповідає Олексій. Оскільки велика частина проукраїнського населення виїхала з регіону, із запровадженням інструментів місцевої демократії на «староокупованих» територіях слід бути обережними – найкраще там працюватимуть онлайн-інструменти, додає Олексій. Лише так нам вдасться зробити процес відновлення справді інклюзивним. 

Для налагодження комунікації слід буде створити діалогові майданчики, каже Колесников. В Україні вже є успішний приклад такого майданчика – Кримська платформа. Хоч цей майданчик і є міжнародним, його досвід доцільно буде використати для створення національної платформи, на якій обговорюватимуть питання відновлення Донеччини та Луганщини. Окрім цього, після деокупації потрібно буде проводити масштабні обговорення та опитування місцевих мешканців – завдяки цьому вдасться встановити контакт між владою та громадами та ефективно взаємодіяти з соціально-активними верствами населення. 

«Роль органів влади після деокупації має бути проактивною. Якщо вона такою не буде, то лише повне правове забезпечення механізмів використання інструментів місцевої демократії буде недостатнім», – каже Олексій.

Ще однією проблемою може стати демографічний склад населення – велику частку людей на окупованих територіях складають люди похилого віку, розповідає Андрій Крупник. Цих людей також важливо залучати до відновлення – зокрема через органи самоорганізації населення, каже Андрій.

Важливо розуміти, що люди, які не погоджуватимуться з новою політикою, все одно залишаться жити в регіоні, каже Крупник. Процес адаптації і трансформації цих територій має бути хоч і послідовним, але поступовим, додає він. Для того, щоб налагодити контакт з людьми, які будуть несприйнятливими до нової влади, потрібно залучати медіаторів, які знають, як працювати з людьми та залагоджувати конфлікти. 

«Толерантність буде ключовою ознакою поступового перетворення Донецької та Луганської областей у справді демократичні регіони», – підсумовує експерт. 

Як налагодити співпрацю між місцевою владою та мешканцями громади?

Згідно з результатами інтервʼю та фокус-груп, як представники влади, так і представники громади прагнуть одного – якнайшвидше деокупувати Донецьку та Луганські області та відновити там демократичний лад. Натомість з відповідей можна зрозуміти, що попри спільні цілі, між владою та мешканцями громад виникла прірва – представники влади вважають, що достатньо комунікують з громадою, а місцеві мешканці відчувають себе непочутими.

«Влада вважає що вона достатньо долучає громадянське суспільство, а громадянське суспільство прямо в очі каже, що це не так», – описує ситуацію Олексій Колесников. 

На думку Олексія, можливе протистояння між владою та громадянським суспільством є дуже небезпечним, адже зовнішні сили можуть використати його як привід в інформаційній війні. На рівні громадськості будуть просувати послання про те, що у владі працюють лише корупціонери, які нічого не роблять, а владі казатимуть, що громадянське суспільство пасивне та деструктивне, побоюється Олексій. Проте, якщо громадськість бачитиме активну взаємодію з боку влади та її проактивну позицію, ворожі меседжі просувати буде складніше, впевнений Колесников. 

«Будь-яку прірву можна подолати довірою та комунікацією – це дві ключові речі, від яких буде залежати доля Донбасу», – каже експерт. 

Окрім вибудовування діалогу, необхідно підвищувати спроможність громадянського суспільства, адже воно частково втратило потенціал через переміщення, переконаний Колесников. Для цього потрібно залучати представників громадянського суспільства з інших регіонів України та міжнародних донорів, а також створювати проєкти, які будуть сприяти залученню людей до процесів відновлення.

Що має зробити держава?

Більшість інструментів місцевої демократії в Україні передбачені законодавством, проте всі процедурні питання регулюються на місцевому рівні, каже Колесников. Тобто, щоб мати можливість використовувати ці інструменти, особливості їх використання потрібно прописати у статутах територіальних громад або інших місцевих нормативно-правових актах. Оскільки раніше, згідно із законодавством, органи місцевого самоврядування не були зобовʼязані ухвалювати статути, більшість з них цього не робили, розповідає Олексій. Тож навіть до повномасштабного вторгнення у більшості громад значна кількість інструментів місцевої демократії не працювали на практиці, адже їх використання не було врегульованим. 

Зараз, коли органи місцевого самоврядування замінили військові адміністрації, постало питання, чи зобовʼязані адміністрації виконувати ці статути, а також що робити, якщо статут не був ухваленим до повномасштабного вторгнення. Сьогодні закон не покладає на військові адміністрації зобовʼязання виконувати наявні статути чи ухвалювати нові, навіть якщо Верховна Рада надала адміністрації повноваження органу місцевого самоврядування.   

Нещодавно Верховна Рада ухвалила законопроєкт №7283 про народовладдя на рівні місцевого самоврядування – цей нормативно-правовий акт вперше покладає на органи місцевого самоврядування обовʼязок ухвалювати статут громади. Відповідно до законопроєкту, органи місцевого самоврядування матимуть час на ухвалення статутів до 2026 року. Наразі законопроєкт вже понад місяць чекає підпису Президента. 

На думку Колесникова, потрібно також внести зміни до законодавства, які передбачатимуть право військових, військово-цивільних або інших державних адміністрацій, що діють на рівні громад, затверджувати тимчасові порядки використання окремих інструментів місцевої демократії. Це стане хорошою альтернативою статутам у тих громадах, де їх так і не ухвалили, та дасть можливість громадам повною мірою використовувати інструменти місцевої демократії вже зараз. Таким чином, адміністрації зможуть затверджувати тимчасові порядки розгляду електронних петицій, проведення громадських слухань, внесення місцевих ініціатив тощо. Тимчасові порядки затверджуватиме особисто керівник адміністрації, адже саме на нього зазвичай покладені такі повноваження, каже Колесников. 

Окрім цього, необхідно проголосувати за новий законопроєкт про органи самоорганізації населення – він пройшов лише перше читання, каже Андрій Крупник. Цю реформу запустили зусиллями активістів, тож влада повинна завершити свої зобовʼязання перед усім громадянським суспільством та завершити процес вдосконалення законодавчою бази, підсумовує Крупник. 

• #Відбудова
• #Війна