Новий амбітний Містобудівний кодекс має змінити правила забудови міст. Розробники кажуть, що від цього виграють усі

Вже два роки в розробці знаходиться документ, який має встановити нові правила гри в сфері будівництва та планування населених пунктів – Містобудівний кодекс. На нього покладають великі надії, бо він може стати саме тим набором механізмів, які дозволять розв’язати найбільші проблеми в галузі. Особливістю розробки документу є те, що в ньому беруть участь представники всіх зацікавлених сторін, а його мета – збалансувати законодавство так, щоб в галузі могла встановитись довіра між державою, місцевою владою, бізнесом, спеціалістами та місцевими громадами.

«Хмарочос» поспілкувався з керівником робочої групи з розробки Кодексу, народною депутаткою України, головою підкомітету з питань містобудування, благоустрою та земельних відносин у межах територій забудови, Ганною Бондар.

Необхідність створення Містобудівного кодексу

У лютому 2023 року Голова Комітету з питань державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Верховної Ради

України Олена Шуляк запропонувала створити Містобудівний кодекс. З червня 2023 року над створенням кодексу вже почала працювати робоча група.

Цей кодекс повинен замінити законопроєкт 5655, який неодноразово критикували. «Хмарочос» детально розповідав про цей законопроєкт, його нововведення та критику в цій статті, та у її продовженні тут.

За словами Ганни Бондар, Містобудівний кодекс не буде альтернативою законопроєкту 5655. Вона наголошує, що при створенні кодексу ним не користуються, адже він «встановлював незбалансовану систему в містобудуванні, з великими перекосами в бік девелопменту й центральних органів влади, що суперечить децентралізації, громадській участі, й принципу відбудови «краще, ніж було».

Юридична ціль створення кодексу — систематизація законодавства у сфері містобудування. Тобто кодекс — це закон, який регулює відносини в певній сфері, каже нардепка. 

Кодекс може містити, наприклад, закон про основи містобудування, закон про регулювання містобудівної діяльності та, можливо, закон про архітектурну діяльність. Бондар зазначає, що це не означає, що буде лише кодекс, і більше жодних законів не буде. 

«Це лише рамкове законодавство, на основі якого потім можуть деталізуватися окремі закони або підзаконні акти. «Де-юре» — це систематизація законодавства, усунення прогалин, неточностей, виправлення певних помилок», — пояснює вона.

У приклад нардепка наводить питання просторового планування на різних рівнях: державному, регіональному та місцевому. За її словами, просторове планування на місцевому рівні розписане дуже детально, але на державному рівні не просто недостатньо деталізоване — воно буквально на кілька рядків. І, очевидно, це певний недолік, який потребує уточнення. 

Процес розробки кодексу  

Над розробкою Містобудівного кодексу працює робоча група, до якої увійшло 189 осіб. 

«Наш підхід при створенні робочої групи  був не типовим. Зазвичай, керівник робочої групи відбирає 10-15 експертів. Ми натомість розуміли, що кого б ми не запросили, завжди буде критика. Тому ми написали листи до всіх асоціацій, спілок, спільнот, гільдій, які представляють професії на ринку містобудування: археологів, геологів, землевпорядників, міських планувальників, архітекторів, будівельників, девелоперів, пам’яткоохоронців, реставраторів. Й вони направили нам своїх представників», — каже Бондар.

До робочої групи також увійшли члени профільного комітету Верховної Ради України, народні депутати, представники Міністерств та інших центральних органів влади, експерти галузі та представники громадського сектору й органів місцевого самоврядування.

Після створення робочої групи розпочались публічні консультації, які тривали протягом року у різних форматах. Усього за рік провели 76 заходів, ознайомитись із відеозаписами публічних подій можна тут. 

«В процесі публічних дискусій було декілька блоків. Перший блок був світоглядно-ідеологічний. Ми на початку говорили в цілому про урбанізацію України і виклики війни, і форсайт (це сценарне прогнозування соціально-економічного розвитку: економіки, промисловості, суспільства — у 10-20 річній перспективі,— ред.) для України. І про демографічні виклики, які стоять перед нашою Україною, тому що ми розуміємо, що без цих базових речей говорити про правила в будівництві буде трохи самовпевнено, бо треба розуміти як розвивається країна, які виклики стоять під час війни та що відбувається з населенням», — пояснює нардепка.

Наступний блок обговорень стосувався «проблематики» основних чотирьох напрямків просторового містобудування: планування, проєктування, будівництво та експлуатація об’єктів нерухомості. Після був міжнародний блок обговорень, участь в якому прийняли експерти з 11 країн світу (деякі європейські країни, Британія, США та Ізраїль), які розповідали про систему містобудування, містобудівну документацію, які є правила та інше. 

Ще декілька місяців після завершення дискусій підбивали підсумки, переглянути які може кожен охочий за посиланням.

«Це важлива робота, тому що мені дуже не хочеться, щоб містобудівне законодавство формувалося за думкою політиків і спускалося потім вниз. І весь цей ринок, вся сфера і мешканці міст, які споживають безпосередньо містобудування, в шоковому стані відкривали закони. Наш підхід принциповий інший — це знизу догори. Ми зібрали всі думки, структурували їх і на основі цього вже формуємо державну політику на розсуд Центральних органів влади й відповідно Парламенту», — розповідає Бондар.

Основні сфери, які розглядалися у розробці Містобудівного кодексу України:

• Авторське право
• Археологія
• Благоустрій та реклама
• Будівельне право
• Будівництво
• Державний будівельний контроль
• Екологія
• Експлуатація
• Енергоефективність
• Житлова політика
• Землеустрій
• Компенсаторні механізми
• Освіта і наука
• Памʼяткоохоронна діяльність
• Проєктування
• Професійна атестація
• Просторове планування
• Публічні закупівлі
• Реставрація
• Соціально-гуманітарна сфера
• Транспорт
• Фінансування та страхування
• Цінове регулювання
• Цивільний захист
• Цифровізація

«Наше бачення полягає в тому, що ми маємо освітити в кодексі обов’язково 4 етапи містобудування: просторове планування, проєктування, будівництво і експлуатацію об’єктів нерухомості — ті аспекти, які пов’язані з переплануванням, реконструкцією, реставрацією та іншим. Це основа кодексу. І в кожному з цих напрямків діяльності законодавство є множинним та складним. Тому ми виписуємо чітко, що як регулюється, які проблеми існують, яка є міжнародна практика в цьому плані, і яким чином ми пропонуємо це врегулювати. Також перелік відповідних нормативно-правових актів, якими воно регулюється, куди треба внести зміни, за потреби та інше. Це така досить ювелірна робота», — розповіла Бондар.

Основні принципи та структура кодексу  

«Фактична мета кодексу — це повернення до здорового глузду. Тому що наразі, за 30 років, законодавство перетворилося на набір інструкцій, які між собою не просто слабо пов’язані, а й не створюють збалансованої системи», — наголошує Бондар.

Взаємодія у сфері містобудування схожа на «долоню» — є п’ять суб’єктів: мешканці, фахівці, місцеве самоврядування, будівельні та девелоперські компанії, а також органи державної влади. 

Якщо подивитися, як розвивалося законодавство, то на початку була дуже «сильна держава» — Україна здобула незалежність, місцеве самоврядування практично не мало серйозних повноважень, фахівці цінувалися дуже високо, а мешканці на початку взагалі не мали жодних повноважень, лише згодом їх розширили. Бізнеси дуже страждали від такого свавілля чиновників. Потім поступово це змінювалося. У 2011 році, коли прийняли закон про регулювання містобудівної діяльності, держава трохи скоротила свої повноваження, роль фахівців також була знижена, як і роль громадськості. А бізнеси натомість отримали досить великий вплив на весь ринок. У 2015 році, коли відбулася реформа децентралізації, місцеве самоврядування отримало певні повноваження, але все одно недостатньо.

«Наша задача створити умови, де кожен з цих п’яти суб’єктів буде відчувати певну справедливість, де він буде мати свій вплив, свою участь. Щоб в цілому ця система була стабільна. Адже якщо ми зменшуємо роль громадськості, ми отримаємо антизабудовні протести. Якщо ми звужуємо роль фахівців, ми отримаємо неякісну забудову. Якщо ми дуже сильно «задавимо» девелопмент, ми не отримуємо інвестиції. Якщо ми обмежимо місцеве самоврядування, то в результаті матимемо протести мешканців. Наша задача — знайти цей баланс», — пояснює нардепка

В цьому допомагає європейський досвід, зазначає Бондар. У кожної країни існує своя система, але у всіх вона збалансована. Тож під час розробки кодексу, українська сторона зверталась за досвідом до партнерів.

За словами Ганни, на початку роботи багато людей вірило, що можна взяти законодавство іншої країни, яке гарно працює, й використати в Україні. Проте насправді це неможливо.

«Закон відображає певні відносини в суспільстві, які склалися природним чином протягом довгого часу. Враховуючи менталітет, традиції, багато різних інших чинників, історію країни», — наголошує вона.

Проте є дещо, чому ми можемо навчитись у закордонних партнерів. Це принципи.

Нардепка розповідає, що потрібно запозичувати принципи демократії, які є в США, в кожному населеному пункті та у відносинах між п’ятьма суб’єктами. І принципи процедурні, які є у всіх європейських країнах.

До прикладу Бондар розповідає про громадські слухання. В Литві кожен великий об’єкт виходить на громадські слухання. У Великобританії інша система — на громадські слухання виносяться лише ті об’єкти, щодо будівництва яких надійшов лист з питаннями або протестом від мешканців. В Америці на громадські слухання виносять об’єкти, які будуються коштом міських бюджетів, що свідчить про повагу до громадян, які сплачують податки. В Україні ж громадські слухання на рівні окремого обʼєкту будівництва законодавством не передбачені.

«Ми маємо взяти не конкретно якийсь закон, а взяти принцип, природу будівного процесу, щоб вона мала здоровий глузд», — зазначає  вона.

Очікувані зміни та їхній вплив  

Закон важливий для тих, кого він стосується. У містобудівній сфері є п’ять суб’єктів, про які ми згадували раніше, а вони об’єднують буквально всіх українців. Тому Містобудівний кодекс, над яким працюють зараз, матиме вплив на кожного.

«2008 року у місті Києві вперше відбувся антизабудований протест. Це була дуже рідкісна практика, бо у нас були громадські слухання по кожному об’єкту, було право висловитися. А у 2011 році (коли громадські слухання скасували, — ред.) кількість антизабудованих протестів почала зашкалювати. Станом на 2013 рік у Києві налічували близько 150-200, зафіксованих у ЗМІ, антизабудованих протестів. Очевидно, що з тих років їх стало ще більше, і навіть зараз під час війни, коли найбільш пасіонарна частина людей знаходиться у війську, все одно люди протестують проти забудови», — розповідає Бондар.

Вона наголошує, що Містобудівний кодекс буде так регулювати права й обов’язки п’яти суб’єктів, щоб кожен з них відчував свій вплив, голос, можливість долучитись. За словами Ганни, кожен пересічний українець відчує зміни. Найперше у якості середовища навколо, та у праві брати участь в житті міста. 

Також зміни, які принесе запровадження кодексу, відчують й фахівці галузі. Нардепка розповіла, що наразі держава, в особі міністерства, «воює» із фахівцями. Наприклад, за даними опитування національної спілки архітекторів, 40% архітекторів не змогли підтвердити свій трудовий стаж з огляду на відсутність замовлень, евакуацію, втрату бізнесу, службу в ЗСУ тощо. І їм скасували право на провадження професійної діяльності — сертифікат. А міські планувальники взагалі не змогли підтвердити свій стаж, тому що вимога підтверджувати у міністерства є, а функціоналів як це зробити — немає. 

«Для того, щоб досягти принципу відбудувати краще, ніж було, ми маємо посилити роль фахівців і маємо забезпечити їм можливість нести відповідальність за свою роботу. Бо наразі в Україні встановлені досить високі штрафи за помилки в проєктуванні інженерному або архітектурному, що само собою досить абсурдно. З огляду на те, що ніхто з фахівців не хоче робити помилки, але ж це складна інтелектуальна робота. І якщо ми ставимо великий штраф за помилку, що відбувається з творчою людиною? Вона боїться зробити помилку. В страху гарна архітектура не робиться», — каже Бондар.

Весь світ, розуміючи цю ситуацію, вирішує її шляхом інженерного страхування. Якщо допущена помилка, то за цю помилку платить страхова компанія. А щоб отримати страховку, треба довести, щоб ти гарний фахівець. І таким чином підвищується якість архітектури. 

Кодекс змінить повноваження та обов’язки й для органів місцевої влади.

Загалом, описуючи найістотніші зміни, які принесе кодекс, вона розповідає про гнучкість містобудівної документації, забезпечення відповідальності фахівців, захист інвестицій, та зниження ризиків інвестиції, завершення децентралізації у сфері містобудування і впровадження кращих європейських принципів. 

Реалістичність виконання та перспективи впровадження  

Наразі робоча група вже фіналізує концепцію. Бондар сподівається, що протягом місяця (тобто у квітні 2025 року) її зможуть представити. Після обговорення перейдуть до написання законопроєкту. За найкращих умов його зможуть презентувати вже цього року.

Бондар вважає, що нові правила та зміни будуть досить реалістичними, адже під час обговорень окремим блоком виносили дискусії про Україну та її громадян.

«Окремим обговоренням у нас було, що таке українська ментальність, хто ми, українці. І які наші чесноти, які наші основні ознаки, чим ми відрізняємося від інших. Закон виростає з українського суспільства», —  пояснила вона.