Що таке агломерація і навіщо вона Києву?

Київська агломерація почала своє формування значно раніше, ніж про це почали вести публічні дискусії чи планувати офіційне юридичне закріплення. Її формування частково відбувається природним чином, проте без законодавчого підкріплення, це не дає бажаного результату. Ще у 2019 році створили асоціацію «Київська агломерація», до якої увійшло 19 громад прилеглих до столиці, проте далі справа не пішла й наразі робота в цьому напрямку відсутня. «Хмарочос» розібрався що таке агломерація, як вона може покращити життя киян та мешканців передмість, і як все це втілити в реальність.

Що таке агломерація і кому це потрібно?

Міська агломерація — це адміністративне об’єднання кількох близько розташованих населених пунктів навколо одного або кількох великих міст. Як правило, ці громади тісно пов’язані між собою різноманітними зв’язками — транспортними, економічними та іншими.

Агломерація зазвичай утворюється тоді, коли велике місто сильно розростається й взаємодіє, або потребує цієї взаємодії, з навколишніми, меншими громадами. Як наслідок — вони починають функціонувати як єдина, хоча й адміністративно роз’єднана, система. Така взаємодія йде на користь й великому місту, й навколишнім населеним пунктам.

Ключові характеристики агломерації:

1. Взаємодія та близькість. Зазвичай населені пункти в агломерації розташовані досить близько до великого міста, що дозволяє поїздки на роботу, навчання, за послугами тощо.
2. Спільна транспортна система. Наявність розвиненої транспортної мережі (залізниці, автомагістралі, громадський транспорт), що забезпечує швидке сполучення.
3. Об’єднана інфраструктура. Часто агломерації мають спільні системи водопостачання, енергопостачання, каналізації, що виходять за межі одного міста.
4. Спільний ринок праці та послуг. Населення агломерації працює та споживає послуги в межах усього об’єднання, а не лише свого населеного пункту.
5. Просторове планування. Як правило в агломерації спільне просторове планування. Наприклад, рішення де будувати лікарню, школу, завод чи новий аеропорт приймається, спираючись на всі населенні пункти в агломерації, а не тільки з потреб однієї громади.

Створення агломерації має десятки переваг, сприяє розвитку та вирішенню суспільних проблем. Тісна взаємодія центрального міста та передмість сприяє економічному розвитку — появі нових бізнесів та зростанню кількості робочих міст. 

Населення рівномірно розподіляється, виїжджає з густо населеного великого міста у менші населені пункти, без втрати якості життя. Це позитивно впливає й на велике місто, й на менші громади, особливо, якщо вони занепадали.

Спільна транспортна система приваблює людей жити у передмісті, сприяє збільшенню робочих місць й зменшенню заторів.

Але відсутність цих механізмів навпаки негативно впливає на розвиток усієї сукупності населених пунктів. Наприклад, передмістя столиці активно й хаотично забудовується. Як наслідок Київ щоденно потерпає від заторів, школи й дитячі садочки переповнені, рішення як контролювати забудову, планувати інфраструктуру немає.

А все це через відсутність чіткого контролю за містобудівним процесом у приміській зоні та перекладання відповідальності за реалізацію цих рішень між київською, обласною та місцевою владою. Більшість проблем, утворених активним заселенням передмістя, вирішило б створення агломерації. Це має бути окрема адміністративна структура, яка полегшує стратегічне планування розвитку передмість і взаємодію територіальних громад зі столицею. Деякі агломерації мають фактично окремий виконавчий орган, який не просто впроваджує рішення для покращення соціальних і економічних зв’язків з передмістями, а й відповідає за фінансування. Детальніше про проблему активної розбудови передмість і відсутність планування та контрольованої взаємодії ми розповідали тут. 

Про потребу створення Київської агломерації активно говорили у 2019 році. Вже тоді обговорювалось, що агломерація могла б мати спільне фінансування великих інфраструктурних об’єктів, а ті, хто приєднаються до неї, могли б мати пільги на їх використання. Також звучали пропозиції про чітку стратегію розвитку та спільне розв’язання питань транспорту та енергетичного забезпечення для агломерації.

«Така співпраця столиці та навколишніх міст прискорить розвиток регіону, його інфраструктури, збільшить інвестиційну привабливість великого Києва. Адже ми і так взаємопов’язані. Трудовими ресурсами, інфраструктурою, іншими чинниками. Зазначу, щодня до Києва з навколишніх міст та селищ приїжджає на роботу близько півмільйона людей. Подібні об’єднання – агломерації, метрополії – існують у всьому світі і вони показали свою ефективність. І саме Київський регіон є однією з найбільших столичних європейських агломерацій із сукупним населенням понад 4 млн осіб. Тому ми маємо всі передумови для подальшого успішного розвитку», — заявляв мер Києва Віталій Кличко ще у 2019 році, коли створювалась асоціація.

Як це працює у світі?

Аби зрозуміти, як міркують про створення й юридичне оформлення інституту агломерацій в Україні, «Хмарочос» поспілкувався з народним депутатом Віталієм Безгіним, який очолює підкомітет із питань адміністративно‑територіального устрою в Комітеті Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Як приклад вдалої агломерації він наводить польську Верхньосілезьку агломерацію з центром в Катовицях. Це єдина законодавчо закріплена агломерація в Польщі.

Нині польська агломерація має спеціальний закон для свого функціонування й складається з самих Катовиць з населенням близько 300 000 жителів та 14 сусідніх міст у Сілезькому воєводстві.

Спочатку об’єднатись планувало 17 міст, але через норми польського законодавства, до агломерації увійшло 14 міст. Спільні інституції розробляють тут інтегроване просторове та стратегічне планування для сталого розвитку, підвищення якості життя та посилення соціально-економічної згуртованості.

Також у них розвинений спільний громадський транспорт — це одна з ключових сфер діяльності агломерації. Щодня понад 1500 транспортних засобів обслуговують близько 6700 зупинок. Мета спільної транспортної системи — зробити громадський транспорт реальною альтернативою приватним авто. Таке рішення впливає на розвиток економіки, зменшення викидів у повітря, краще об’єднання міст (легко переміщати в межах агломерації) та зменшення заторів.

В агломерації планується навіть створення Метрополітальної залізниці, яка стане основою всієї системи громадського транспорту.

Протягом ХІХ–ХХ століть Верхня Сілезія була індустріальним серцем Австро-Угорщини, а потім Польщі. Регіон був надзвичайно важливим через великі поклади кам’яного вугілля та важку промисловість (металургія, машинобудування). Регіон був подібний до українських Луганщини та Донеччини.

Катовиці та навколишні міста перетворилися на суцільну промислову зону — з копальнями, металургійними комбінатами, фабриками, залізничними вузлами. Після 2004 року агломерація пройшла глибоку економічну і просторову трансформацію. Багато вугільних копалень було нерентабельними, тому їх закрили й багато постіндустріальних просторів було переоблаштовано в культурні або бізнес-центри.

Наприклад, колишня копальня «Katowice» стала справжньою культурною зоною. На місці копальні нині розташовані NOSPR (Національна симфонічна оркестра польського радіо), Міжнародний конгрес-центр та Музей Сілезії — підземна експозиція на території шахти. Тобто нерентабельна промислова зона стала громадським простором, місцем тяжіння людей, створила нові робочі місця й збільшила грошовий потік у регіоні.

Нині Катовиці  — це приклад постіндустріального перетворення. Регіон підтримує енергетичний перехід — розвиток зеленої енергетики, водневих технологій.

За словами Віталія, якби зараз Донецька та Луганська області не були тимчасово окупованими, їх агломерація могла б пройти подібну трансформацію.

Також прикладом вдалої агломерації Безгін називає регіон у Франції навколо Парижа.

Паризька агломерація — це одне з найбільших міських утворень Європи. Вона охоплює адміністративний регіон Іль-де-Франс (Île-de-France), одну з найбільш густонаселених територій континенту. Її населення, залежно від визначення (міська або метропольна зона), коливається від 11 до 12,5 мільйонів осіб.

Транспортна система Паризької агломерації є однією з найефективніших у світі. Наприклад, у столиці — одна з найстаріших і найрозгалуженіших систем метро, що є ключовим засобом для щоденних поїздок мільйонів жителів, як і мешканців Парижа, так й людей з передмість. 

Агломерація має мережу приміських поїздів RER (Réseau Express Régional), яка забезпечує швидке сполучення між Парижем та віддаленими передмістями, зменшуючи потребу у приватних авто.

Останніми роками агломерація зазнає глибокої трансформації в межах проєкту «Grand Paris» — масштабної державної програми модернізації. Її мета — перетворити агломерацію на «розумне місто», збалансувавши її розвиток і зменшивши залежність від центрального Парижа. У рамках цієї стратегії активно будують нову транспортну мережу — Grand Paris Express — яка має об’єднати передмістя кільцевими лініями метро, створюють нові економічні центри, як-от Сен-Дені або Нантер, та інвестують у науку, освіту, екологічну інфраструктуру.

А як в Україні та Києві?

Наприклад, у 2019 році до української столиці щоденно приїздило близько 700 тисяч людей. Згідно з опитуванням, яке у 2020 році провів центр «Соціальні індикатори» на замовлення Ради Європи, понад половина жителів громад на відстані до 30 кілометрів щонайменше один раз на тиждень відвідували Київ. Кожного робочого дня це робили чверть мешканців. Основна причина поїздок до столиці – робота (39%), закупи (33%), дозвілля (32%), навчання (3%).

Згідно з опитуванням більшість використовували маршрутки (63%) та власне авто (32%). Електричкою користувалися лише 3%, жодна людина не їздила у Київ велосипедом. Звісно, нині ця цифра тільки збільшилась. Адже на Київщину переїхала велика частина внутрішньопереміщених осіб.

Створення агломерації й спільної, продуманої транспортної системи, подібної до паризької, значно зменшило кількість заторів, зменшило б шлях в дорозі, збільшило б кількість робочих місць.

«Транспортні проблеми передмість створюють незручності і для транспортної системи Києва. Наприклад, приміський транспорт, за правилами, має довозити пасажирів до найближчої станції швидкісного транспорту, зазвичай це станція метро, і там висаджувати. Тобто далі люди повинні пересідати вже на міський транспорт і саме на ньому пересуватися Києвом. Однак приміські маршрутки так не роблять, а продовжують їздити містом, деякі ледь не до центру Києва. Таким чином вони забирають пасажирів у київського транспорту, як приватного, так і комунального, спричиняють додаткові скупчення людей на зупинках, впливають на завантаженість доріг тощо», — наголошував транспортний планувальник Дмитро Беспалов.

На думку Віталія Безгіна, депопуляція (систематичне зменшення кількості населення певної країни або території, — ред.) в Україні неминуча. Зокрема, в регіонах наближених до російського кордону та в невеликих селах. Проте в інших регіонах буде навпаки. Це означає, що кількість населення у великих містах, наприклад у Києві, буде тільки зростати. Й для розвитку та розв’язання проблем необхідне спільне планування та злагоджена робота. 

В ідеалі велике місто й сусідні громади — це організм, який повинен мати спільне просторове планування, спільне маршрутне сполучення і схему розвитку громадського транспорту, спільну сферу управління відходами, і, для сучасних українських реалій, спільну систему реабілітації ветеранів та поранених героїв.

В Україні юридично оформленого поняття агломерації немає, як і відповідних механізмів вирішення спільних для агломерації проблем. Проте є спроби у Львові та Києві — й там, й там створено асоціацію міст. До львівської, окрім самого міста, увійшло ще 9 громад. Вона функціонує з червня 2024 року. Проте на законодавчому рівні не закріплена жодна з них.

За словами Безгіна, він не може назвати агломерації, які створені як асоціація, успішними. І за кордоном також. Їх створення повинно бути зафіксовано на рівні держави, визнано нею за окрему адміністративну одиницю. Адже населені пункти, наприклад, київської агломерації, не можуть розв’язувати спільні проблеми чи приймати загальні рішення — вони є різними містами, й навіть різними районами. На рівні області теж їх питання не вирішуються. До прикладу, у Парижі, який ми наводимо як приклад успішної агломерації, статус метрополії закріплено в законі.

«Великі міста, як правило, мають досить щільну житлову забудову. І як наслідок, невелику кількість придатних земельних ділянок для бізнесу», — пояснює необхідність створення агломерацій Віталій Безгін.

Зазвичай, території навколо великого міста, мають вільні земельні ділянки для будівництва підприємств, виробництв, каже Безгін. Проте спільне просторове планування відсутнє. І як наслідок, коли до великого міста хочуть зайти потенційні інвестори й починається пошук ділянки для будівництва умовного заводу, виявляється, що у міста такої землі немає. Будівництво в сусідніх населених пунктах могло б вирішити декілька проблем — надати додаткові робочі місця у громаді, додаткові кошти до місцевого бюджету й відповідно інвестиції у бізнес. Проте, якщо немає спільного просторового планування (а його зазвичай немає), то в сусідній громаді дуже приваблива земельна ділянка з погляду логістики й будівництва все одно не може бути використаною для інвестицій, адже вже має інше цільове призначення.

«Відповідно, сталий розвиток є неможливим, і насправді це шкода для всіх. Подібними умовними об’єктами можуть бути не тільки підприємства», — наголошує Віталій.

Створення агломерації — це в першу чергу про спільну систему планування, яка вирішить багато запитів.

Що потрібно робити Києву?

За словами Віталія, наразі всі рухи в сторону утворення агломерації припинились. 

«Де-факто київська агломерація і її складова у вигляді Ірпеня та Гостомеля зупинили російський наступ на столицю. Тобто агломерація насправді може розглядатися навіть як безпековий фактор», — наголошує він.

Але, звісно, над цим треба більш ретельно працювати, каже Безгін. Для початку потрібно визначитись зі шляхом — чи агломерація буде створюватись через асоціацію, чи будуть намагатись змінювати законодавство.

«Якщо йти через законодавство, то треба шукати партнерів і реєструвати відповідну ініціативу», — зазначає Безгін.

Також за словами Віталія, створення агломерації потребує розв’язання питання управління територією.

«Як зробити так, щоб це була збалансована співпраця, а не експансія? Наприклад, центральним населеним пунктам, Києву і Львову, треба відмовитися від наполягання, що тільки очільник такого центру має очолювати агломерацію», — наголошує він.