Розширення без права вето: як ЄС може врегулювати вступ нових членів

Чому розширення ЄС все частіше викликає опір всередині Союзу?.

Проблема полягає не так у двосторонніх суперечках, як у тому, що принцип одностайності (unanimity) поступово перетворився на інструмент політичного шантажу.

У попередні хвилі розширення, під час вступу Іспанії, Польщі чи навіть Великої Британії, процес часто супроводжувався суперечками, сумнівами і внутрішніми переговорами, але жодна держава-член не використовувала право вето як спосіб заблокувати сам факт приєднання.

Ситуація особливо виразно змінилася з початком розширення на Західні Балкани, коли зловживання принципом одностайності вперше почало безпосередньо впливати на хід переговорів.

Відтоді до євроінтеграційної архітектури поступово "вбудувалися" двосторонні спори, які перетворилися на важелі політичного тиску.

Найпоказовішим прикладом стала Північна Македонія, чий процес приєднання роками блокували Греція та Болгарія через суперечки щодо назви, мови та історичної спадщини.

Вперше в історії ЄС процес розширення опинився у заручниках неврегульованих двосторонніх суперечок.

Як результат, принцип, який колись гарантував рівність держав-членів і мав забезпечувати справедливість у прийнятті рішень, перетворився на політичний бар’єр, що дозволяє окремим урядам використовувати його для досягнення власних цілей.

Питання історичної пам’яті, мовних прав або ідентичності дедалі частіше проникають у сферу, яка мала б залишатися технічною - у процес переговорів про наближення до acquis.

Таким чином, технічна процедура поступово перетворилася на геополітичне поле для блокувань.

Поворотним моментом стало приєднання Кіпру, яке фактично інституціоналізувало конфлікт із державою поза межами Союзу.

Відтоді ЄС намагається залишатися нейтральним у двосторонніх суперечках, проте така стриманість лише поглибила політичну залежність процесу розширення від волі окремих столиць.

Сьогодні рішення про відкриття чи закриття переговорних кластерів залишається радше політичним, ніж правовим актом.

Установчі договори (ДЄС і ДФЄС) не містять жодних положень, які би вимагали одностайності на проміжних етапах переговорів – вона закріплена лише у спеціальних переговірних рамках.

Це створює "сіру зону" між правом і політикою, де навіть незначна розбіжність може паралізувати євроінтеграційний поступ.

Приклади арбітражу між Словенією та Хорватією чи діалогу між Сербією та Косовом показують, що за наявності політичної волі врегулювання можливе навіть у складних конфліктах.

Але відсутність спільноєвропейського механізму арбітражу або медіації у сфері розширення робить ці процеси фрагментарними, залежними від політичного контексту та схильними до повторюваних вето.

Це підриває довіру до ЄС як до інституції, здатної діяти послідовно й стратегічно.

Сучасна політика розширення дедалі більше балансує між юридичною формальністю та політичним шантажем.

Якщо Європейський Союз прагне зберегти свою привабливість і геополітичну вагу, йому необхідно переосмислити роль одностайності та запровадити ефективні механізми, які б унеможливили зловживання нею в майбутніх раундах розширення.

Один зі способів подолати цю проблему пропонують аналітики Стівен Блокманс та Бутрінт Беріша.

Виходом має стати створення спеціального Механізму врегулювання спорів у процесі розширення.

Enlargement Dispute Resolution Mechanism (EDRM) мав спрямовувати суперечки між державами-членами та країнами-кандидатами у формат арбітражу з чітко визначеними строками.

Питання, що підпадають під сферу дії acquis, розглядалися б Європейською комісією в межах переговорного процесу, а зовнішньополітичні чи ідентифікаційні спори - за участю незалежних арбітражних або медіаційних інституцій, таких як Міжнародний суд ООН, Постійна палата третейського суду, Рада Європи (через Венеційську комісію) та ОБСЄ (через Верховного комісара у справах національних меншин).

Ідеально, якби такий механізм був затверджений Радою ЄС; у разі політичної неможливості його можна ухвалити як внутрішній документ, підкріплений заявою більшості держав-членів.

Це підвищило би політичну ціну для будь-якого актора, що відхиляється від нових правил добросусідства.

Ідея створення цього механізму є безперечно актуальною, проте водночас — не позбавлена викликів.

Межа між технічним і політичним рівнем вирішення спорів залишається розмитою: навіть формально арбітражні процедури неминуче містять політичну складову, оскільки зачіпають питання суверенітету, ідентичності та історичної пам’яті.

За відсутності чіткої інституційної архітектури та гарантій неупередженості існує ризик, що EDRM перетвориться не на інструмент деескалації, а на новий майданчик політичної конкуренції.

Отже, ключовим завданням має стати не лише створення самого механізму, а й забезпечення його інституційної автономії, прозорості процедур і підзвітності політичним органам ЄС виключно в межах їхньої компетенції.

Лише за таких умов EDRM може стати справді дієвим і легітимним інструментом у системі політики розширення Європейського Союзу.

Поряд із концепцією EDRM, у дослідженні "Reining in the Enlargement Vetoes: The German-Slovenian Non-Paper Under Review" пропонуються альтернативні інституційні підходи до мінімізації впливу двосторонніх суперечок.

Наголошується, що.

основною проблемою є зловживання країнами ЄС правом вето задля просування власних політичних або історичних вимог.

Щоб обмежити такі практики, автори пропонують реформувати процедури ухвалення рішень у Раді ЄС, зокрема шляхом поступового переходу до моделі підсиленого голосування кваліфікованою більшістю.

Такий принцип передбачає необхідність для ухвалення рішення підтримки щонайменше 65% держав-членів, які представляють 72% населення ЄС - і це може бути більш реалістичним компромісом між ефективністю процесу ухвалення рішень і збереженням принципу консенсусу.

Такий підхід дозволяє зменшити ризик блокування процесу розширення через одностайність, але водночас зберігає державам-членам суттєвий вплив: кожна країна має 36 потенційних точок вето (усього 972), де прогрес кандидата може бути зупинений у разі політичної необхідності.

На практиці це означає, що замість стандартного порогу для звичайного голосування кваліфікованою більшістю - коли потрібно зібрати голоси 15 держав-членів, які представляють близько двох третин населення ЄС, - новий підхід вимагає підтримку 20 держав-членів, які охоплюють принаймні 72% населення Союзу.

Такий підвищений поріг створює додатковий запобіжник проти вузьких політичних більшостей, що могли би проштовхувати чутливі рішення без належного консенсусу, водночас зберігаючи гнучкість і передбачуваність процесу розширення.

При цьому обидва підходи є взаємодоповнювальними у спільній меті: деполітизувати двосторонні суперечки та підвищити передбачуваність процесу розширення.

Паралельно ЄС має активізувати превентивну дипломатію: інструменти раннього попередження й структурованого діалогу для ідентифікації латентних суперечок до того, як вони переростають у політичне блокування.

Не менш важливо переглянути внутрішні процедури ухвалення рішень: запровадження кваліфікованої більшості для технічних питань або колективного вето, коли блокування можливе лише за умови опору щонайменше трьох держав.

Це обмежило б зловживання правом вето без формального відходу від принципу одностайності у чутливих сферах.

Попри всі складнощі, важливо, що в межах ЄС з’являються ініціативи, спрямовані на пошук компромісних рішень для врегулювання двосторонніх конфліктів.

Однак лише дискусій недостатньо - потрібні конкретні дії, інакше політика розширення ризикує залишитися заблокованою.

Ефективне вирішення двосторонніх спорів є стратегічною передумовою стабільності, довіри та політичної єдності всередині Європейського Союзу.

Без чіткої інституційної рамки, механізмів превентивної дипломатії та обмеження зловживань правом вето ЄС ризикує остаточно закріпити феномен "ветократії", що підриває його спроможність діяти як єдиний політичний актор.

Публікації в рубриці "Експертна думка" не є редакційними статтями та відображають винятково точку зору авторів.