Регулювання лобізму: чи на часі та як відрізнити адвокацію? Опитування експертів

У лютому-березні народні депутати зареєстрували чотири альтернативних законопроєкти про лобізм.

Законопроєкт № 3059 «Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні».

Ініціатори: Юлія Тимошенко, Сергій Власенко.

Терміни: лобіювання, об'єкт (охоплена особа), предмет, суб'єкт лобіювання.

Ключові тези і нюанси:.

Лобіст (або лобістська фірма) діє на основі укладеної угоди з клієнтом.

За зазначену в ній винагороду він здійснює на охоплену особу законний лобістський вплив — усне або письмове повідомлення щодо розробок необхідних актів (або змін), запровадження державних програм, призначення посадових осіб.

Лобістами не можна бути: представникам влади і держслужбовцям (охоплені особи і ті, хто підпадають під дію закону «Про державну службу»), у разі непогашеної судимості, засудженим за корупцію та злочини проти власності.

Визначення адвокації як окремої форми взаємодії з владою відсутнє.

Електронний реєстр суб'єктів лобіювання під контролем Мін'юсту.

Реєстрація та витяг безкоштовні.

Звітування щоквартально, з описом діяльності, галузей і питань, всіх об'єктів і суб'єктів, посилань на нормативні акти та дії як наслідок діяльності.

І серед іншого — «добросовісно» підготовленим кошторисом.

Лобістські організації і лобісти не мають права на отримання державних коштів у вигляді премії, гранту або позики.

Забороняється вручення подарунків і організація поїздок для охоплених осіб.

Фінансування безготівкове, передбачене річне декларування кошторису в реєстрі.

Штрафні санкції визначаються Кримінальним кодексом — підроблення документів, поданих для внесення в реєстр.

Законопроєкт № 3059-1 «Про лобізм».

Ініціатори: Олександр Дубінський, Ольга Василевська-Смаглюк.

Терміни: групи інтересів, замовник послуг з лобізму, лобісти, лобізм; об'єкти, основні і спеціальні суб'єкти, предмет лобізму; послуги з лобізму тощо.

Ключові тези і нюанси:.

Лобізмом НЕ вважаються колективні/індивідуальні звернення (закон «Про звернення громадян»), письмові звернення юросіб без непублічного контакту, експертні висновки, надані за ініціативою суб'єкта владних повноважень; діяльність профспілок і ЗМІ.

Поняття адвокації не виділено.

Засновником юрособи суб'єкта лобізму НЕ можуть бути представники влади, громадяни інших країн, засуджені за корупційні злочини і зокрема — засновники й члени неприбуткових організацій (це не лише ГО, а в тому числі політичні партії, асоціації, об'єднання роботодавців тощо, згідно з «Порядком ведення реєстру неприбуткових установ та організацій» — Авт.).

Лобістами, натомість, не можуть бути особи з непогашеною судимістю (умисні, корупційні злочини), іноземці, близькі особи деяких посадовців, судді, нардепа.

А от засуджені за корупцію та експосадовці — і ті, і ті після трьох років з дати притягнення/звільнення — можуть.

Повне й скорочене найменування суб'єкта має включати термін «лобізм» або будь-які похідні від нього.

Натомість не дозволяється використовувати слова «державний», «національний» та похідних назв від них.

Визначено питання, які заборонені для лобізму.

Наприклад, національна безпека, обмеження свободи слова, віросповідання тощо.

Зазначено також заборони для лобістів і суб'єктів лобізму.

Лобісти мають послуговуватися законними методами — комунікація, публічні виступи і, в тому числі, підготовка, організація, координація, проведення замовних публічних акцій, заохочення до участі в них.

За лобізмом і, зокрема, реєстром лобістів «наглядає» НАЗК.

Звітування — НАЗК і публічне — по кожному лобістському проєкту.

Фіксація кожного контакту, прийнятого об'єктом лобізму рішення, коштів від замовника послуг із лобізму тощо.

Запроваджується Асоціація лобістів України, її бюджет складається з внесків зареєстрованих лобістів.

За низку порушень норм закону передбачено кримінальну й адміністративну відповідальність.

Наприклад, за лобістську діяльність без реєстрації.

Законопроєкт № 3059-2 «Про правове та прозоре регулювання діяльності з лобіювання».

Ініціатори: Олександр Качура, Олена Мошенець та ін.

Терміни: лобіювання, лобістське самоврядування, замовник послуг із лобіювання; суб'єкт, об'єкт, предмет лобіювання; публічні консультації, адвокація тощо.

Ключові тези і нюанси:.

У преамбулі йдеться, що норми не поширюються на неурядові громадські організації, професійні й суспільні групи.

Визначено поняття «адвокація», «публічні консультації» й інші форми діяльності суспільних груп, відмінні від лобіювання.

Виписано дозволені форми здійснення лобіювання (наприклад, участь у розробці актів), заборонені методи (пропаганда, підкуп і його спроби тощо).

Більше вимог до лобістів, ніж в інших проєктах (наприклад, суб'єктом лобіювання не може стати фізична особа без базової вищої освіти або яка підпадає під дію закону «Про очищення влади»).

Реєстр суб'єктів лобіювання формується Мін'юстом і передається Раді суб'єктів лобіювання.

За первинне внесення даних у реєстр і щорічне підтвердження статусу лобіста встановлюється плата.

Передбачено щорічний звіт, що містить відомості про замовника послуг, предмет, об'єкт, суми коштів і джерела їх надходження, досягнуті результати.

Серед інших прав, суб'єкт лобіювання отримує право надавати аналітичні матеріали до зареєстрованих законопроєктів і, відповідно, брати участь у засіданнях комітетів, де ці проєкти розглядатимуть.

Зазначені сфери, у яких лобіювання забороняється (нацбезпека, мова і релігія тощо).

Запровадження Ради суб'єктів лобіювання України.

До її складу входять тридцять членів, стаж суб’єктів лобіювання яких становить не менше одного року.

Їх обирають шляхом голосування З'їзду суб’єктів лобіювання.

У текст закону «Про громадські об'єднання» вносять дозвіл на адвокацію.

За порушення норм закону передбачена кримінальна й адміністративна відповідальність.

Ініціюється доповнення до КВЕДів, щоб передбачити такий вид діяльності як «послуги з лобіювання».

Законопроєкт № 3059-3 «Про лобістську діяльність».

Ініціатори: Денис Монастирський, Павло Фролов.

Терміни: замовник лобіювання, лобіст, лобіювання, об'єкт, суб'єкт, предмет, публічна адвокація.

Ключові тези і нюанси:.

Розрізняє лобіювання і публічну адвокацію.

Виділяє поняття «самолобіювання».

Надає визначення «замовної публічної акції», включає термін під час визначення основних видів лобістської діяльності.

Лобісти зобов'язані розміщувати інформацію стосовно предмета, об'єкта, мети лобіювання в ЗМІ, інтернеті виключно відповідно до вимог закону «Про рекламу», щоб споживачі могли ідентифікувати її як рекламну.

Забороняє лобіювання у сфері внутрішньої і зовнішньої політики, нацбезпеки, права на свободу совісті тощо.

Забороняє низці фізичних і юридичних осіб бути засновниками та власниками лобістських компаній, серед них і неприбуткові організації.

Як і в проєкті № 3059-1, вказано вимоги до найменування суб'єкта лобіювання, наприклад наявність терміну «лобіст» (або похідних).

Вживання в найменуванні суб’єкта лобіювання слів «Україна», «державний» можливе, проте лише за попередньою обґрунтованою згодою Органу реєстрації лобіювання.

Передбачено реєстр під контролем Мін'юсту.

Кабмін має затвердити відповідне положення.

Передбачає звіт, не визначає його обсяг.

Зазначено штрафи, механізми стягнення за порушення.

Думки представників громадянського суспільства щодо законопроєктів про лобізм розділилися.

Одна точка зору — текст майбутнього закону має чітко розмежувати лобізм як обстоювання приватних бізнес-інтересів і адвокаційну діяльність, яка є захистом суспільних інтересів.

Альтернативний погляд полягає в тому, що навпаки — згадки про третій сектор у законі про лобізм залишать можливість тиску на громадські організації.

Приміром, заступник директора Центру політико-правових реформ Дмитро Український вважає актуальним регулювання лобізму, який є захистом приватних інтересів через посередника на платній основі.

Закон про лобізм має насамперед вирішувати проблему прозорості лобістських процесів і як наслідок — виключити можливість появи корупційних схем і порушення суспільних інтересів.

Громадські організації, на його думку, не можуть підпадати під дію закону, і про це слід зазначити в преамбулі.

Натомість програмний директор ГО «Детектор медіа» Вадим Міський переконаний: регулювання лобізму зовсім не на часі.

Поспіхом ухвалений закон може нашкодити громадським й іншим організаціям, які відстоюють суспільні інтереси.

Експерт наголошує, що адвокація і лобіювання — це зовсім різні види діяльності, а головна відмінність полягає в її «замовнику».

На думку виконавчої директорки Національної асоціації медіа Катерини М'ясникової, насамперед важливо визначити правове поле для непублічного лобізму, коли окремі підприємства або організації, що представляють цілі галузі, ресурсно підтримують політиків та політичні партії.

Детально з позиціями опитаних експертів ви можете ознайомитися далі.

У наступному матеріалі «Детектора медіа» читайте також точки зору щодо регулювання лобізму експертів Українського незалежного центру політичних досліджень Максима Лациби та Максима Лукінюка, голови Центру прав людини Zmina Тетяни Печончик та директора Центру демократії та верховенства права Тараса Шевченка.

«Детектор медіа» поставив експертам такі запитання:.

Чи на часі зараз регулювання лобістської діяльності в Україні? Які проблеми, на вашу думку, треба вирішувати на рівні законодавства у цій сфері?.

Чи допоможе якийсь із чотирьох зареєстрованих законопроектів вирішити ці проблеми? Чому так/ні?.

Чи можна розглядати громадські організації, що здійснюють адвокаційні заходи, як суб'єктів лобістської діяльності? Чим відрізняється лобізм від інших видів участі у формуванні державної політики?.

Дмитро Український, заступник директора Центру політико-правових реформ:.

З точки зору загальної логіки, питання регулювання лобізму в нас на часі вже, мабуть, років двадцять.

Усі ми розуміємо, що лобістська діяльність здійснюється, скільки існує парламентаризм у країні.

Лобізм повинен бути публічним.

А не так, як сьогодні відбувається в більшості випадків, коли лише завдяки інформації з преси пересічні громадяни можуть дізнатися, кому який проєкт цікавий і хто кому як «дякував» за просування законопроєкту.

Щодо змісту закону про лобізм — тут дискусія досить широка.

Існують різні моделі, різні підходи.

На мою думку, насамперед необхідно забезпечити прозорість лобістських процесів.

Оскільки нормативне регулювання законів має поширюватися на всіх, усі повинні грати за єдиними правилами.

Як наслідок прозорості — запустити механізми недопущення корупційних схем і порушення суспільних інтересів.

На жаль, досить часто можемо констатувати, що конкретні персони з бізнес-сфер завдяки партнерам, які дозволяють їм знайти вихід на представників влади, насамперед зацікавлені у відстоюванні персональних інтересів.

І часто на шкоду іншим представникам цієї ж сфери.

Можливо, одним із найяскравіших прикладів є ситуація, яка зараз відбувається навколо «Приват.

Банку» і внесення змін у закон про банківську діяльність (проєкт закону № 2571-д, у більшості на слуху як «антиколомойський» — Авт.).

Щодо вирішення цих проблем конкретним законом — приходимо до загальної ситуації в країні.

В Україні досить багато якщо не гарних, то дуже й дуже непоганих законів, які або не виконуються, або виконання яких у процесі правозастосовної практики призводить до спотворення закладених ідей і принципів.

Наприклад, закон «Про громадські об'єднання».

Зараз уже ситуація покращилася, але був момент, коли начебто під виглядом спрощення процедури реєстрації — і в законі це так і було виписано — ми отримали застарілі правила.

Вони були переведені насамперед Міністерством юстиції на нові рейки, і внутрішніми документами було збережено ускладнену процедуру, величезні вимоги до статутів громадських організацій.

Доходило до смішного, коли представники одного відділу наводили абсолютно протилежні зауваження до статуту.

Із законом про лобізм, боюся, буде те ж саме.

Який би чудовий закон не вийшов із Верховної Ради, як він буде реалізовуватися, поки що складно передбачити.

Але в будь-якому разі ці перегини на місцях, спроби зберегти старі правила гри поступово ліквідуються, і практика більш-менш приходить до нормальних з точки зору суспільства умов.

Загалом на рівні ідей зареєстровані законопроєкти про лобізм однакові.

Трохи по-різному автори підходять до сфер застосування чи незастосування цього закону.

Виглядає так, що «найгірший» з точки зору нормотворчої етики — все ж таки законопроєкт № 3059-3.

Значна частина (якщо не більшість) колег з інших організацій вважає, що в законі про лобізм обов'язково треба чітко виписати адвокаційну діяльність, чітко згадати про громадські організації.

Я стою на протилежній позиції.

Вважаю, що в тому вигляді, у якому зараз це подано (принаймні в № 3059-1 і № 3059-2), якраз громадські організації не підпадають під діяльність законопроєктів про лобізм.

На мою думку, єдине як треба згадувати незалежних аналітиків і громадські об'єднання — зазначити в преамбулі, що дія цього закону не поширюється на захист суспільних інтересів і діяльність громадських організацій.

Щодо інших аспектів — законопроєкти чітко визначають, що є предметом лобіювання, хто може здійснювати цю діяльність.

І я не бачу в цих текстах ні третього сектору, ні громадських діячів (принаймні доброчесних).

Адже в нас не проблема створити громадську організацію під будь-яку мету, їх багато.

Тож я маю на увазі саме доброчесні громадські організації.

Треба в законі чітко зазначити, що лобістська діяльність — це посередницька діяльність між зацікавленою особою й органом влади, що об'єктом лобіювання мають бути саме приватні інтереси.

Бо коли в законі чи нормативному акті згадується явище чи суб'єкт, про які в цьому законі мова не повинна йти, то потім на рівні підзаконних актів з'являються якісь внутрішні інструкції, розпорядження, порядки, у яких виявляються дуже дивні або навіть небезпечні норми.

Вони виглядають ніби «спочатку доведи, що ти не верблюд».

У нашому випадку, наприклад — «спочатку доведіть, що ви не суб'єкт лобіювання, а потім ми подумаємо, поширюється на вас цей закон чи ні».

Подібної ситуації необхідно уникнути.

Виникають запитання і до порядку ведення реєстру лобістів, управління цим реєстром.

Але вони більш технічні і повинні, на мою думку, більше цікавити самих лобістів, а не суб'єктів, на яких дія цього закону не має поширюватися.

На мою думку, якщо ми говоримо про доброчесні громадські організації, то вони безумовно не підпадають під дію закону про лобізм.

А як зрозуміти, хто доброчесний і хто — ні, — це вже питання до суспільства і правоохоронних органів.

Якщо ми бачимо, що дійсно, відстоюється суспільний інтерес — це одна справа.

А якщо під його виглядом ми отримуємо просування приватних інтересів, які йдуть на шкоду тій чи іншій широкій соціальній групі, тоді це, звичайно, лобіювання.

У якості прикладу — ситуації із забудовою зелених зон у Києві.

На фоні конфліктів навколо деяких забудов раптом виникали громадські організації, які казали: «Парк — це некорисно для території певної громади.

Нам тут треба величезний торгівельний центр, щоб людям було ближче ходити до магазину».

Лобізм — це захист приватних інтересів через посередника на платній основі.

Якщо всі ці умови присутні — це точно лобізм.

А далі треба дивитися.

Щодо «за плату» — ми ж розуміємо, що може бути обмін інтересами, «ти відстоюєш за мене, я відстоюю за тебе».

Може бути різне трактування, що є приватним інтересом, а що публічним.

Чітко визначений один елемент: вплив на публічну політику.

Поки не з'явиться закон і не почнеться правозастосовна практика, ми не зможемо прийти до чітких визначень.

Треба сформувати традицію.

Який би чудовий не вийшов закон із парламенту, юристи знайдуть, як його перекрутити й обійти.

Уникнути цієї ситуації неможливо: до будь-якого правила можна знайти обхідні способи.

Питання в тому, наскільки законний цей спосіб і чи його використання йде на користь чи шкоду суспільству.

У випадку порушення, зловживання статусом незалежного партнера влади мають підключатися правоохоронні органи.

Передбачена відповідальність і за введення в оману, і за шахрайство.

Йдеться не лише про кримінальну відповідальність: адміністративну теж ніхто не скасовував.

Механізми є.

Вадим Міський, програмний директор ГО «Детектор медіа»:.

Регулювання лобізму абсолютно не на часі.

Поспіхом написане і прийняте законодавство про лобізм може створити проблеми для громадських організацій, бізнес-асоціацій, профспілок — тобто всіх тих, хто захищає інтереси суспільства чи суспільних груп, а не бізнес-інтереси конкретних суб'єктів.

Разом sз цим, є великі сумніви, чи здатне таке законодавство врегулювати лобізм з боку олігархів, адже легальним лобізмом, лобізмом за правилами вони не займаються.

Зараз виглядає так, що зареєстровані законопроєкти вирішують одну єдину проблему — як приборкати громадські організації, які займаються адвокацією суспільно важливих питань.

Із текстів законопроєктів не зрозуміло, яка ще вигода і для кого саме буде від їх ухвалення.

Дещо вирізняється законопроєкт № 3059-2, який відмежовує лобізм від адвокації та не береться регулювати останню.

Але й тут не до кінця зрозуміло, хто ж насправді підпаде під його дію.

Це бізнес-асоціації? Чи потрібне їм таке регулювання? І найголовніше, чи зменшить це хоч якось кількість тіньових олігархічних схем? Саме з чіткого переліку проблем потрібно починати розробку будь-яких законодавчих змін, і, схоже, такої оцінки проблем зроблено не було.

Очевидно, що адвокація і лобіювання — це зовсім різні види діяльності.

Головна відмінність полягає в «замовнику» такої діяльності.

У випадку з лобізмом — це може бути конкретне підприємство, фінансово-промислова група, приватна особа.

Адвокація — це захист певного суспільного інтересу або інтересу суспільної групи, наприклад пенсіонери чи люди з інвалідністю, студенти чи жителі певного міста.

Бенефіціаром адвокації не може бути якесь одне підприємство чи особа.

Катерина М'ясникова, виконавча директорка Національної асоціації медіа:.

Я думаю, найперше важливо визначити правове поле для непублічного лобізму, коли окремі підприємства або організації, що представляють цілі галузі, ресурсно підтримують політиків та політичні партії.

Особливо на етапі виборів, очікуючи від них захисту своїх інтересів на законодавчому та регуляторному рівнях.

Наразі це темна зона, яка може межувати з корупцією.

Необхідно остаточно визначитися на державному рівні, що саме є лобізмом, чи дозволений він в Україні та в яких межах.

Я переконана, що це сприятиме прозорості та підзвітності влади та індустріальних організацій.

Як на мене, лобізм насамперед пов’язаний з наданням певних ресурсів політикам і політичним партіям в обмін на вплив на державну політику.

Це можуть бути гроші, товари чи послуги, можливість агітувати на їхніх підприємствах тощо.

Громадські організації ж, як правило, вдаються лише до публічних заходів адвокації, спрямованих на формування публічної думки та певного суспільного тиску на політиків.

Таку діяльність потрібно відокремлювати від «класичного» лобізму.

Ілюстрація: John Devolle / The Economist.