Регулювання лобізму: чи вдасться вивести лобістів з тіні? Опитування експертів

Законодавче регулювання лобістської діяльності існує в деяких демократичних країнах, але в Україні послуги лобіювання законодавчо не врегульовано.

У попередніх скликаннях Верховної Ради України вже розробляли законопроекти про лобізм, але жоден із них не дійшов навіть до першого читання.

На поточній сесії парламенту в лютому-березні 2020 року було зареєстровано чотири законопроекти, які пропонують різні інструментарії для регулювання лобізму в нашій країні: № 3059 авторства нардепів від ВО «Батьківщина» Сергія Власенка та Юлії Тимошенко, та ще три законопроекти авторства депутатів партії «Слуга народу»: № 3059-1 Олександра Дубінського та Ольги Василевської-Смаглюк, № 3059-2 Олександра Качури, Олени Мошенець та інших і № 3059-3 Дениса Монастирського і Павла Фролова.

Законопроекти № 3059 і 3059-1 не виділяють адвокацію, як окрему сферу взаємодії із суб’єктами владних повноважень.

Тож теоретично адвокаційна діяльність громадських організацій може підпадати під визначення лобізму.

Крім того, до суб’єктів лобізму, відповідно до законопроектів, можуть відноситися засновники та учасники громадських організацій.

У законопроекті №3059-1 взагалі є заборона займатися лобістською діяльністю неприбутковим організаціям, засновникам або членам (учасникам) такої неприбуткової організації.

Преамбулою законопроекту № 3059-2 визначено, що норми не поширюються на неурядові організації, які мають статус громадських.

Також законопроект не зачіпає суспільні чи професійні групи, які мають передбачене іншими законами право на участь у формуванні політики держави.

Законопроект розрізняє три види діяльності: лобіювання, адвокацію та публічні консультації.

Діяльність громадських організацій не підпадає під норми цього закону.

Згідно із законопроектом, адвокація, петиції, звернення і висновки, участь у роботі дорадчо-консультативних органів та робочих груп, що створені при суб'єктах владних повноважень, участь у громадських слуханнях, обговореннях, публічних заходах, організованих органами державної влади – не є формами здійснення лобістської діяльності.

Законопроект № 3059-3 розділяє лобіювання та адвокацію, хоча чіткого терміну адвокації не надає, як і ознак адвокації.

Зате автори визначили термін «замовна публічна акція».

Всі чотири законопроекти пропонують за порушення порядку зайняття лобістською діяльністю встановити кримінальну відповідальність.

Детальніше про основні новації законопроектів можете прочитати тут.

Закон про лобізм в Україні наразі не на часі, вважають опитані «Детектором медіа» експерти.

Насамперед – через неможливість подолати тіньовий лобізм під прикриттям громадських організацій і не нашкодити при цьому громадянському суспільству.

На думку експерта Українського незалежного центру політичних досліджень Максима Лациби, широке визначення поняття «лобізм» у законопроектах обмежує діяльність громадянського суспільства та можливість захисту громадянських прав і свобод, але не допомагає подолати корупцію в органах державної влади України.

Його колега Максим Лукінюк вирізняє як «найбільш адекватний» законопроект № 3059-2, оскільки документ виділяє три сфери: лобізм, адвокацію та публічні консультації, однак і цей проект потребує суттєвих допрацювань.

Голова Центру прав людини Zmina Тетяна Печончик бачить у законопроектах нерозуміння термінології: адвокаційну роботу громадських організацій підводять під лобізм і необхідність реєструватися.

А директор Центру демократії та верховенства права Тарас Шевченко вважає, що в законодавстві майже нереально розділити адвокаційну діяльність громадських організацій від лобізму, який здійснюють бізнесові групи.

Детально з позиціями опитаних експертів ви можете ознайомитися далі.

У нашому попередньому матеріалі ви можете дізнатися, що думають про регулювання лобізму заступник директора Центру політико-правових реформ Дмитро Український, програмний директор ГО «Детектор медіа» Вадим Міський і виконавча директорка Національної асоціації медіа Катерина М'ясникова.

«Детектор медіа» поставив експертам такі запитання:.

Чи на часі зараз регулювання лобістської діяльності в Україні? Які потенційні ризики може нести ухвалення цього законодавства?.

Які проблеми, на вашу думку, треба вирішувати на рівні законодавства у цій сфері? Чи допоможе якийсь із чотирьох зареєстрованих законопроектів вирішити ці проблеми? Чому так/ні?.

Чи можна розглядати громадські організації, що здійснюють адвокаційні заходи, як суб'єктів лобістської діяльності? Чим відрізняється лобізм від інших видів участі у формуванні державної політики?.

Максим Лациба, керівник програми розвитку громадянського суспільства Українського незалежного центру політичних досліджень:.

Україні зараз необхідні глибокий аналіз і дискусія про те, чи потрібно регулювати лобістську діяльність і як саме її регулювати.

Автори цих законопроектів просто внесли якісь тексти, але не було дискусії й обговорення для визначення проблеми, яку ми маємо вирішити.

Запропоновані законопроекти несуть ризики для громадянського суспільства: значно обмежується поле публічної політики, публічних консультацій.

Наприклад, дуже широке визначення поняття «лобізм» призводить до того, що блокується основна функція громадських організацій – представлення інтересів своїх членів, представлення інтересів соціальних груп у діалозі з органами державної влади.

Широке визначення говорить, що тепер громадські організації будуть лобістами, їм потрібно буде вносити дані в реєстр, звітувати і так далі.

Хоча громадські організації не мають на меті відстоювати інтереси приватних осіб – вони відстоюють інтереси, наприклад, ліквідаторів ЧАЕС, інтересів ветеранів АТО тощо.

Тобто закон значно ускладнить роботу громадських організацій і погіршить захист прав та інтересів громадян України.

Ці законодавчі акти не наближають нас до ефективного врядування, до подолання проблем корупції в органах державної влади України.

Але вони точно обмежують діяльність громадянського суспільства, можливість представлення і захисту громадянських прав і свобод.

Чи подолає даний законопроект якісь корупційні проблеми? Необхідно уточнити в авторів: які конкретні проблеми у сфері корупції подолає їхній законопроект.

Чи припиниться підкуп депутатів? Ні.

Законопроект це ніяк не стимулює.

Чи стане більш ефективною робота мерів, депутатів, міністрів? Ні.

Цей законопроект не наблизить до цієї цілі.

Будь-який новий закон має вирішувати якусь проблему і діяти в інтересах чи всіх громадян, чи певної соціальної групи.

Я не бачу, хто саме вимагає цього закону про лобізм.

Я не бачу, щоб підприємці або асоціації підприємців вимагали цього закону.

І незрозуміло, з якою саме проблемою ми боремося.

На мою думку, хтось із авторів хотів від себе зареєструвати просто красивий законопроект, а хтось, можливо, справді хотів обмежити вплив громадянського суспільства на органи влади.

Лобізм і адвокація – це два різні процеси.

За американським законом, лобізм – це коли певні юридичні компанії надають послуги певним іншим приватним компаніям по просуванню їхніх інтересів і просуванню якогось рішення органу державної влади в інтересах конкретної компанії.

Ключове в лобізмі – що є приватний бізнес або приватна особа, яка замовляє лобістську послугу по просуванню важливого для неї рішення і платить за це гроші.

Лобістська діяльність є 100% комерційною.

Це послуга для конкретної особи за конкретні гроші – як послуга адвоката чи стоматолога.

Адвокація – це громадська робота задля вирішення проблеми певної широкої соціальної групи (десятків тисяч осіб і навіть мільйонів).

Наприклад, представлення інтересів студентської молоді, чи пенсіонерів, чи жителів певного району чи мікрорайону.

Для цього створюється громадська організація, яка від імені цього середовища говорить, формулює вимоги, проводить акції тощо.

Адвокація не є комерційною діяльністю.

Це дії в інтересах широкого кола людей, соціальної групи, які за це, зазвичай, нічого платять.

Можуть бути якісь благодійні чи членські внески – це передбачено законом.

Але це не послуга, яка оплачується, від якої є конкретна приватна вигода.

Адвокація здійснюється виключно публічно.

Ніяких підкупів, ніяких хабарів чи криміналу.

Адвокація – це виключно інформаційна кампанія, коли громадяни об’єднуються і переконують органи місцевої влади, депутатів, мера в необхідності ухвалення рішення, від якого виграє велика група громадян, і це важливо для захисту їхніх законних, конституційних прав.

Рішення, яке просувається під час адвокації, надає права та можливості широкому колу людей.

Наприклад, коли адвокатуються рішення спростити процедуру реєстрації або запровадити послуги онлайн-реєстрації ФОПів – від цього виграють кілька мільйонів людей.

На жаль, в Україні більшість адвокаційних кампаній неуспішні.

Люди піднімають якесь питання, але влада їх просто не чує.

Яскравий приклад – забудова Києва.

Багато ініціативних груп повстають проти забудови парків, дитячих майданчиків.

У більшості випадків Київська міська влада все одно видає дозвіл на будівництво.

Потреби в законодавчому регулюванні адвокаційної діяльності немає, тому що це фактично є продовженням функції консультацій і представлення інтересів членів громадських організацій.

Тетяна Печончик, голова Центру прав людини Zmina:.

Щонайменше три з чотирьох законопроектів несуть потенційно дуже високу загрозу діяльності громадянського суспільства.

Фактично, адвокаційна діяльність громадських організацій прирівнюється до лобістської з відповідною вимогою реєструвати цю діяльність та нести велику відповідальність, у тому числі, штрафи за різноманітні порушення.

Однак адвокаційна діяльність громадських організацій не може визнаватися лобістською, тому що вона не спрямована на отримання прибутку чи лобіювання якихось механізмів, які використовує бізнес для отримання прибутку.

Навіть, якщо буде ухвалено ідеальний закон про лобістську діяльність і буде виведена діяльність громадянського сектору з-під цього закону, він може виявитися недієвим.

Відсутність ефективної роботи правоохоронної системи, поліції, прокуратури, відсутність незалежності судів дозволятиме виходити з-під дії цього закону тим, хто мав би реєструватися, як лобісти.

І водночас є небезпека, що цей закон несе загрози для громадянського суспільства, чию діяльність можуть підводити під цей закон.

Один приклад – скандал з братом очільника Офісу президента Андрія Єрмака щодо того, що він пропонував працевлаштування на високі державні посади і навіть була створена та зареєстрована певна громадська організація, на яку планували просити перераховувати різні благодійні внески.

Я думаю, що такі схеми можуть задіюватися, коли форма діяльності громадських організацій може використовуватися політиками, бізнесом для того, щоб прикривати нею лобістську діяльність.

І не тільки прозору лобістську діяльність, а й різноманітні зловживання.

Але формально вони можуть казати, що це діяльність громадських організацій.

У нашій країні дуже часто адвокаційну діяльність називають лобістською, тому що термін «лобізм» є більш поширеним, люди краще його розуміють.

Ми спостерігаємо, що є певне нерозуміння термінології і в поданих до Верховної Ради законопроектах: роботу громадських організацій підводять під лобізм і необхідність реєструватися.

Загалом, термін «адвокація» є загальноприйнятим і поширеним у світі, коли йде мова про діяльність громадських організацій, спрямовану на ухвалення певних рішень, нормативно-правових актів або законопроектів на захист суспільних інтересів.

Це можуть бути інтереси прав людини, подолання корупції, захисту довкілля тощо.

Оскільки сам сектор громадських організацій є некомерційним і неприбутковим, то ці організації працюють заради певних суспільних цілей і суспільного блага – це і є адвокаційна діяльність.

Термін «лобізм» передбачає діяльність з метою впливу на владу та ухвалення певних рішень, але в інтересах певних, наприклад, комерційних бенефіціарів, а кінцевою метою має отримання прибутку.

Прозорий закон про лобістську діяльність може бути прийнятий у демократичній державі для того, щоб ті, хто працюють з парламентом, з депутатами, з органами влади, декларували і повідомляли, на чиї гроші вони працюють, в інтересах кого лобіюють ті чи інші питання комерційного характеру.

Але з іншого боку – в умовах нерозвиненості, несталості демократичних інститутів, правоохоронної системи, судової системи, потенційно це може для нас нести ризики.

Громадські організації, які справді працюють заради суспільного блага, можуть переслідуватися через застосування різних важелів усередині правоохоронної та судової систем.

Наприклад, так, як багато років переслідують і фабрикують кримінальні справи проти відомих громадських організацій «Центр протидії корупції» чи «Пацієнти України», які дуже активні в антикорупційній реформі, медичному секторі.

Тарас Шевченко, директор Центру демократії та верховенства права:.

Закон про лобізм в Україні взагалі не потрібен.

Я сподіваюся, що наявні законопроекти будуть відхилені.

Закон про лобізм може створити додаткові проблеми, особливо для громадських організацій, які займаються просуванням суспільно важливих питань.

Якщо громадські організації взагалі не підпадають під дію закону, тоді можна легко обходити весь цей закон, і весь тіньовий лобізм може існувати під виглядом громадських організацій.

Я пам’ятаю, що існувала громадська організація, яка торгувала депутатськими запитами, зверненнями.

З іншого боку, якщо його регулювати, то майже нереально розділити адвокаційну діяльність громадських організацій від лобізму, який здійснюють бізнесові групи.

Вплив на політичні процеси: тіньовий, олігархічний, який відбувається в Україні, – це проблема.

І я вважаю, що це не вирішується законом про лобізм чи тим, щоб вивести лобізм у легальне русло.

Так, якась частина лобізму стане білою, однак, максимально брудні, тіньові речі (оплата політикам, оплата за голосування) ніяким чином цей закон не змусить легалізувати, оскільки в таких випадках ідеться не про регулювання лобізму, а про фактично корупційну діяльність.

І те, що в нас є маса законів, які забороняють корупцію, цього явища не подолало.

Можливо, зменшило.

Це вже питання юридичної техніки – як у законі виписано визначення, що таке «лобізм».

Якщо визначення виписано широко, то під нього підпадатиме і більшість видів діяльності громадських організацій.

Ми розділяємо адвокацію від лобізму за тим принципом, що адвокацією займаються громадські організації, громадяни з метою просування питання, яке становить суспільний інтерес і вирішує певну суспільну проблему, наприклад, смертність на дорогах чи незалежність медіа.

Тоді як лобізм – це теж просування певного питання на державному рівні, яке переслідує комерційно-бізнесовий інтерес для людини чи певної групи.

Максим Лукінюк, менеджер проекту «Громадяни в дії» Українського незалежного центру політичних досліджень:.

Ухвалення закону про лобізм в Україні не на часі взагалі.

На даний момент, такого рівня закони оцінюються не як врегулювання питання лобізму в Україні, а як можливість тиску на непідконтрольні владі організації.

Серед чотирьох зареєстрованих законопроектів найбільш адекватний – №3059-2 авторства Качури та Мошенець.

Він виділяє три сфери: окремо лобізм, окремо адвокацію й окремо публічні консультації.

Це його плюс.

Згідно із законопроектом, громадські організації загалом – це не лобісти і вони не підпадають під лобістську діяльність, вони займаються адвокацією.

Але мінус закону – якщо сферу лобізму він більш-менш прописує, то сферу адвокації він торкає достатньо вузько.

Так, у законопроекті йдеться про те, що громадські організації мають право займатися адвокацією і вони не є лобістами.

Водночас, окрім термінології, він не виділяє сферу адвокації.

Це необхідно доопрацьовувати в законопроекті.

Мінус законопроекту № 3059 – це контроль за лобістами.

Спочатку контроль за лобістською діяльністю здійснює Міністерство юстиції, а в майбутньому створюється так звана «рада лобістів» – Рада суб’єктів лобіювання, якій передаються функції Мін’юсту, і вона здійснює контроль, звітування.

Тут виникає питання: як ця рада буде створюватися? Якщо закон буде ухвалено, то на другий-третій рік його існування з’являються так звані «старійшини лобізму» і нові організації, які теж цим займаються.

Тобто, ці «старійшини» починають захоплювати ринок і контролювати всіх інших лобістів, які з’являться на цьому ринку.

Вони просто можуть узурпувати владу і контроль над усім цим ринком.

В українському законодавстві немає визначення терміну «адвокація», і ми користуємося визначенням по аналогії з міжнародним законодавством.

Всі законопроекти, які зараз подані в Раду, мають достатньо широку термінологію лобізму, і громадські організації підпадають під це визначення.

Більше того, громадські організації підпадають не тільки під відповідальність, а ще й під регулювання, штрафні санкції.

Лобізм – це відстоювання інтересів третіх осіб.

Це посередництво між зацікавленою особою та органами державної влади.

Адвокація не передбачає цього посередництва.

Це захист інтересів соціальних груп.

І найчастіше – це захист уже діючих прав, які вже надано законодавством.

Ілюстрація: Study.