Величезна помилка: Що потрібно було зробити з радянськими вкладами

Величезна помилка: Що потрібно було зробити з радянськими вкладами

Відсутність серйозної уваги до проблеми знецінення вкладів населення стала однією з основних політичних помилок, зроблених на початковому етапі економічних реформ 1990-х – можливо, найбільшим промахом

Відсутність серйозної уваги до проблеми знецінення вкладів населення стала однією з основних політичних помилок, зроблених на початковому етапі економічних реформ 1990-х – можливо, найбільшим промахом

Оригінал на сайті Центру Карнегі

Знецінення вкладів населення під час економічних реформ початку 1990-х років - одна із найбільш гострих політичних та економічних проблем нашого часу. Вклади населення в "Ощадбанку" виявилися повністю знецінені тривалим періодом високої інфляції на початку дев'яностих, а виплати за ними з 1994 року по теперішній час компенсували вкладникам всього близько 10% їхніх вкладень.

Саме втрата заощаджень через знецінення грошей сформувала погляд на економічні реформи дев'яностих як на "грабіжницькі". Причина цього в специфіці психологічного сприйняття ситуації різними категоріями населення.

У політико-економічному сенсі радикальне знецінення вкладів населення (в 50 тисяч разів до 2019 року) є трансфертом багатства від старшого покоління до більш молодого, оскільки з очевидних причин найбільш великі вклади були у представників старшого покоління.

Для молодого покоління цей трансферт був віртуальним і на тлі економічної турбулентності 1990-х практично непомітним. Зате для старшого покоління він виявився більш ніж реальним, особливо на тлі зниження рівня поточних доходів (при тому, що на поточних доходах пенсіонерів реформи дев'яностих років позначилися меншою мірою: коефіцієнт заміщення пенсій у пореформений час був досить стабільним). Невдоволення старшого покоління при цьому легко передавалося в системі сімейних комунікацій і молодим.

Варіанти підходу

Які були можливі політичні підходи до проблеми знецінення заощаджень? Мабуть, їх було три:

1) підвищення ставок відсотка відразу ж після лібералізації цін для компенсації знецінених заощаджень високими процентними ставками;

2) оголошення дореформених заощаджень населення фікцією, що закрило б обговорення теми (див. полеміку В. Назарова та А. Іларіонова в російському "Форбсі" в 2013 році);

3) визнання заощаджень населення в "Ощадбанку" державним боргом, який підлягає сек'юритизації і виплаті з появою у держави фінансових можливостей.

Перший варіант, незважаючи на його теоретичну правильність, у російських умовах був абсолютно нереальним. Вже в 1992 році кумулятивний індекс інфляції досяг 2600%, і наближення ставки відсотка за вкладами до рівня інфляції відразу б викликало гіперінфляцію. З іншого боку, таке ж підвищення відсотка для позичальників могло ще більше загострити кризу неплатежів.

Другий варіант ніби є виправданим, адже в "Ощадбанку" СРСР не було зобов'язань підтримувати купівельну спроможність заощаджень. Але, з іншого боку, суспільний договір між радянською владою і населенням ґрунтувався на сталості цін на основні споживчі товари, тому відмова від визнання індексації заощаджень сприймалася як порушення цього договору.

Також неправильно представляти основну масу вкладів до "Ощадбанку" як вимушені заощадження. Це може бути частково справедливо щодо ситуації кінця 1980-х років, проте протягом тривалого брежнєвського правління влада ретельно стежила за збалансованістю між доходами населення і товарною масою.

Значну частину вкладів у "Ощадбанку" становили кошти, які акумулювалися для придбання товарів тривалого користування, продажі яких істотно зростали за останні десятиліття існування комуністичного режиму. І навіть більшою мірою це були приватні пенсійні накопичення, які виявилися фактично конфіскованими.

Зауважимо також, що ступінь знецінення вкладів, зумовлена поточною незбалансованістю ринку (ціни за одномоментної лібералізації зросли в 6-7 разів), була значно меншою від загальних масштабів знецінення, викликаних дискреційною експансіоністською кредитно-грошовою політикою Центрального банку в 1992-1994 роках.

Третій варіант - довгої реструктуризації - і політично, і економічно був найкращим. Політичним кроком уряду стала б заява, що вона визнає вклади державним боргом, але не може зараз його виплатити. І всі би розуміли: так, не може, але в майбутньому, із поліпшенням економічної ситуації, буде виплачувати.

Законодавчі основи

Законодавчі основи для такої довгої реструктуризації було закладено в другій половині 1990-х років. Так, у травні 1995-го було ухвалено закон "Про відновлення і захист заощаджень населення" (Федеральний закон № 73-ФЗ від 10.05.1995). Гарантовані заощадження громадян було оголошено частиною державного боргу Російської Федерації.

До гарантованих заощаджень було віднесено вклади населення у відділеннях "Ощадбанку" СРСР, розташованих на території Російської Федерації, станом на 20 червня 1991 року (день реєстрації в Центральному банку Росії статуту "Ощадбанку" Росії як акціонерного товариства), плюс вклади населення в страхових організаціях РРФСР станом на 1 січня 1992 року і державні папери, розміщені на території РРФСР до 1 січня 1992 року.

Гарантовані заощадження передбачалося перевести в цільові боргові зобов'язання (ЦБЗ), які повинні були індексуватися за мінімальним споживчим кошиком. До нього було включено основні продукти харчування та комунальні послуги; непродовольчі товари туди не входили.

Законом передбачалося першочергове обслуговування ЦБЗ потреб соціального захисту та невідкладних соціальних потреб, що стало основою для подальших рішень про часткові компенсації вкладів за окремими соціальними групами.

Склад споживчого кошика і методику індексації вартості ЦБЗ було затверджено в липні 1996 року законом "Про порядок встановлення боргової вартості одиниці номіналу цільового боргового зобов'язання Російської Федерації" (Федеральний закон № 87-ФЗ від 06.07.1996), а в липні 1999 року було затверджено порядок переведення в ЦБЗ державних цінних паперів СРСР і сертифікатів Ощадного банку (Федеральний закон № 162-ФЗ від 12.07.1999).

Однак далі цього справа не пішла. Законодавчі акти про конверсію заощаджень у цінні папери схвалено не було, індекси боргової вартості не розраховувалися, гарантовані заощадження у складі державного боргу не враховувалися. Саме з цієї причини оцінювання величини ощадного боргу здійснюється в подальшому за індексом споживчих цін.

Часткова компенсація

Попри те, що процес створення нормативної бази для врегулювання цієї проблеми завершено не було, з 1996 року, відповідно до статті 9 закону "Про відновлення і захист заощаджень громадян", почалися регулярні компенсаційні виплати окремим групам населення. Для оцінювання реальних масштабів цих виплат ми будемо використовувати так званий коефіцієнт компенсації, який розраховується як відношення виплат до поточного обсягу ощадного боргу.

Рішення про виплати ухвалювалися щорічно, в перші два роки — указами президента, а потім постановами уряду. З 2001 року умови надання компенсацій визначалися законом про федеральний бюджет одночасно із затвердженням асигнувань на такі компенсації, тим часом як порядок виплати встановлював уряд.

Така система зберігалася до 2009 року. Ось її відмінні риси:

• відносно високий коефіцієнт компенсації: у 1996 році він становив 40% за рахунок разової тисячократної індексації вкладів (відзначимо, що за деномінації 1998 року співвідношення повернулося до пропорції 1:1);
• понижувальні коефіцієнти для раніше закритих вкладів: так, внесок, закритий у 1996 році, мав коефіцієнт 1, а для 1992 року коефіцієнт склав 0,6;
• обмеження на величину компенсованого вкладу: компенсації підлягала тільки одна тисяча рублів кожного вкладу.

Спочатку компенсації виплачувалися тільки літнім людям не молодше 1916 року народження. Потім - молодшим (у 2009 році — до 1966 року народження). Таким чином, вік відсікання для виплати компенсацій знизився із 80 до 43 років.

З 1998 року компенсації було поширено на спадкоємців першої черги, які відповідали встановленим віковим відмежуванням, і на інвалідів першої групи. З 2000 року - на учасників Великої Вітчизняної війни та інвалідів другої за старшинством групи, з 2002 року - на інші групи, які потребують соціальної підтримки (батьки дітей-інвалідів, неповнолітні в'язні концтаборів тощо). З 2004 року для деяких категорій громадян було знято обмеження на величину компенсованого вкладу.

Фактично такі заходи важко назвати компенсацією. Це була радше форма соціальної підтримки строго таргетованих груп населення, тим паче, що в період 1996-2009 років коефіцієнт компенсації під впливом інфляції неухильно знижувався. Він склав 10,6% у 2000-му, 5,6% у 2005-му і 3,4% у 2009 році.

Винятком на цьому тлі стали виплати компенсацій спадкоємцям вкладника для оплати ритуальних послуг. Тут було застосовано підвищувальний коефіцієнт індексації (збільшено в 15 разів, тому ліміт компенсованого вкладу склав 400 рублів, а межа виплат — 6000 рублів). У 2001 році, коли почалися виплати, коефіцієнт компенсації становив 150%, у 2005 році він знизився до 84%, а в 2009-му — до 50%.

Система радикально змінилася в 2009 році. Тоді було ухвалено постанову уряду (№ 1092 від 25.02.2009), яка передбачала перехід від разових щорічних рішень до довгострокової стратегії виплати компенсацій. Була проведена кратна індексація вкладів: триразова для громадян до 1945 року народження і дворазова — для громадян, що народилися після 1946 року. При цьому зберігалася система компенсацій для оплати ритуальних послуг.

До 2009 року у формулюваннях законів про бюджет відповідних років зберігався термін "попередня компенсація". З 2009 року слово "попередня" зникло. Мабуть, законодавець у неявній формі вважає проблему вичерпаною. Тим часом, незважаючи на кратну індексацію вкладів, коефіцієнт компенсації залишився низьким і продовжує знижуватися. У 2010 році він склав для двох категорій 10,2 і 6,8% відповідно, в 2015-му — 7,1 і 4,5%, в 2019-му — 6,1 і 3,9%.

Які ж були загальні масштаби компенсацій вкладів за весь період? Суми компенсацій за роками плюсувати не можна, оскільки вони знецінюються інфляцією. Доводиться за кожним роком розраховувати свій зведений коефіцієнт, який визначається як відношення коштів, виплачених "Ощадбанком" на цілі компенсацій, до суми індексованого ощадного боргу в конкретному році. Потім коефіцієнти за роками складаються.

Деяка неточність розрахунків полягає в тому, що індекс інфляції береться за значенням на кінець року, а виплати здійснюються протягом усього року (хоча за фактом завжди ближче до кінця року). При цьому відбувається певна недооцінка коефіцієнта, масштаб якої однак був істотним тільки в період високої інфляції 1990-х років.

Розрахунки коефіцієнтів компенсації містяться в таблиці 1. За їхніми результатами видно, що кумулятивний коефіцієнт компенсації вкладів на кінець 2019 року становить всього близько 10%.

Додамо наостанок, що ще до ухвалення закону про компенсацію вкладів на підставі указу президента від 24.12.1993 № 2297 в 1994 році було здійснено разову триразову індексацію всіх вкладів, обсяг якої склав половину від обсягу всіх наступних індексацій.

Чи була можлива повна компенсація?

Оцінювання можливості повної компенсації вкладів населення слід проводити, розраховуючи відношення індексованого ощадного боргу до номінального ВВП і порівнюючи цю цифру із відношенням офіційного держборгу до ВВП. Розрахунки наведено в таблиці 2. Ми бачимо, що ще на початку нульових років обидві цифри порівнянні і дуже високі. Частка обох категорій держборгу до ВВП досить швидко скорочується, але швидше знижується обсяг офіційного боргу — насамперед за рахунок виплати зовнішніх боргів.

Потім у другій половині нульових років обсяги держборгу стабілізуються: частка ощадного боргу у ВВП зберігається на рівні трохи вище 20% ВВП, частка офіційного держборгу — на рівні трохи нижче 10% ВВП. Загальний рівень держборгу в цей час був нижче 30% ВВП, що за світовими мірками дуже небагато, тому з 2006 року можна було приступати до виплат, припускаючи розтягнути цей процес на 20 років, щоб на рік виплачувати близько одного відсотка ВВП.

Насправді це можна було би зробити ще швидше, оскільки відношення ощадного боргу до ВВП в десяті роки вийшло на рівень 16-18%. Можна припустити, що впоралися би років за вісімнадцять, зробивши всі виплати в 2006-2023 роках.

Наскільки така відстрочка була б соціально прийнятна? Нам здається - цілком. Згадаймо позики відновлення та реконструкції народного господарства у 1946-1957 роках. Обслуговування цих облігацій було заморожено на 20 років, але всі вони були погашені протягом 1977-1990 років.

Хоча за цей час відбулося деяке знецінення облігацій через приховане зростання цін, можна сказати, що надбавка доходів при погашенні була досить значною і дозволяла зробити низку важливих покупок товарів тривалого користування. Громадянами акція була сприйнята тим паче позитивно, що багато хто вже й не очікував, що держава коли-небудь погасить ці облігації.

Виплати одного відсотка ВВП на рік у вигляді компенсації виглядають не дуже значною сумою. Але насправді такі виплати істотно змінили би структуру витрат бюджету і зажадали би певної зміни пріоритетів, наприклад, менших витрат на оборону. Вирішити цю проблему могло би створення спеціального фонду компенсації заощаджень населення (за аналогією зі стабілізаційним фондом) і направлення туди не тільки відрахувань від податків, а й доходів від приватизації.

Приватизацію на початку нульових років було практично зупинено. А тим часом з точки зору фінансового потенціалу приватизації це був золотий час. Тільки продаж 10%-го пакету акцій "Газпрому" в 2008 році міг принести 1 трлн рублів (12% усього ощадного боргу). Втім, і без подібного приватизаційного екстремізму Росія могла б отримувати від приватизації до трильйона рублів щорічно. У Бразилії, порівнянної з РФ за масштабом економіки, на піку світової фінансової кризи в 1998 році від приватизації було отримано 37 млрд дол.

У будь-якому випадку за такої схеми наповнення Фонду компенсації заощаджень виник би сильний популістський тиск на користь приватизації. Приватизація великих підприємств для компенсації вкладів була б правильною і з політико-економічної точки зору: промисловий потенціал цих підприємств було створено в основному за радянських часів, і використовується він для відновлення радянських же вкладів (радянські активи проти радянських пасивів).

Система боргових виплат

Відповідно до федерального законодавства про відновлення заощаджень зобов'язання Російської Федерації номіновано в так званих боргових рублях, тому при переведенні їх у державні цінні папери (цільові боргові зобов'язання) номінал одного паперу становить один борговий рубль.

Фактично це безкупонні індексовані облігації з нефіксованим терміном погашення. Оскільки вартість облігацій індексується, їхні власники не зазнають фінансових втрат від поточної інфляції, хіба що виплати отримують раніше або пізніше.

Безпаперові облігації існують тільки у вигляді записів у спеціальних ощадних книжках (для старшого покоління важливо бачити надрукований і завірений документ). Записи оновлюються в будь-який момент на вимогу вкладника на основі поточного індексу ЦДО. Облігації не підлягають продажу, щоб не було простору для шахраїв і спекулянтів, не можуть бути з тих же причин подаровані, закладені тощо. Вони успадковуються на загальних підставах.

Технологія виплат могла б нагадувати схему фактичних виплат з бюджету. Щорічно приймається рішення про суму виплат, і ця сума розподіляється за окремими категоріями вкладників: пенсіонери за віком, інваліди та ветерани, вклади до 1000 рублів, вклади понад 1000 рублів тощо.

Рішення про суму виплат має залежати не тільки від наповнюваності фонду компенсації вкладів. Погашення облігацій - ефективна антикризова зброя. Якби цільові боргові зобов'язання існували в Росії в 2008-2009 роках, їхнє погашення було б найкращим засобом для підйому економіки. Тим паче в 2016-2019 роках на тлі загальної стагнації в економіці. Всі інші форми соціальних виплат гірші, тому що вони зберігаються і в післякризовий час, накладаючи додатковий тягар на видаткову частину бюджету.

Виплата компенсацій на піку фінансової кризи має ще одну перевагу. Фонд компенсації вкладів, подібно стабілізаційному фонду, формується в іноземній валюті. Якраз в період кризи виникають ножиці між динамікою валютного курсу та інфляції: Долар вже виріс, а інфляція ще ні, тому із конверсією іноземної валюти в рублі економиться Компенсаційний фонд.

Інший фактор економії компенсаційного фонду полягає в тому, що не всі зобов'язання пред'являються до погашення: хтось помер без спадкоємців, хтось емігрував, хтось забув про свою ощадкнижку. Масштаб потенційної економії можна оцінити за даними таблиці 3.

Тут видно, що реально виплачені суми за 22 роки становлять близько 75% від бюджетних асигнувань, розрахованих за даними "Ощадбанку" про структуру вкладів. У період після 2010 року кошти на компенсації виділялися з великим люфтом, але навіть якщо порахувати середній показник за 1998-2010 роки, ми отримуємо 15% економії від асигнованих коштів. Ці 15% і склали б реальну економію за виплатами з фонду компенсації вкладів (у поточних цінах — близько 2 трлн рублів).

Чому було інакше

Відсутність серйозної уваги до проблеми знецінення вкладів стала однією з основних політичних помилок, зроблених на початковому етапі реформ, — можливо, найбільшим промахом. Одна з причин такого ставлення - загальний технократичний настрій реформаторів, їхня недостатня увага до соціальних питань і протистояння будь-яким автоматичним індексаціям - хоча в цьому випадку результати індексацій стали б помітні тільки в далекому майбутньому.

Не можна сказати, що тема сек'юритизації ощадного боргу не обговорювалася в колі реформаторів. Ще в листопаді 1990 року Віталій Найшуль у статті "Страждання приватизації" писав: "...приватизуючи державне майно, ми повинні приватизувати і державні борги перед населенням (вклади в ощадкаси, пенсійні зобов'язання тощо). Ці борги, поділені між підприємствами, могли б служити активами приватних пенсійних фондів, банків та інших фінансових установ, що своєю чергою мають зобов'язання перед населенням".

Ще одна причина, з якої реформатори не хотіли визнавати ощадний борг — великий зовнішній борг і прагнення його врегулювати якомога швидше, щоб отримати доступ на міжнародні ринки капіталу. Визнання ощадного боргу перед населенням частиною державного боргу різко збільшило б загальний обсяг боргу і створило би сильний політичний тиск на користь пріоритетного обслуговування саме ощадного боргу.

До цього можна додати, що на початку 1990-х років важко було уявити собі ту сприятливу економічну кон'юнктуру, яка склалася в нульові і десяті, а саме високі ціни на енергоносії та інші первинні ресурси. З іншого боку, реформатори були історичними оптимістами і вважали, що їхні перетворення в будь-якому випадку призведуть до високих темпів економічного зростання і підйому народного добробуту.

Оскільки автори реформ припускали, що в уряді їм не доведеться перебувати довго, вони легко могли б зробити своїм гаслом намір компенсувати вклади. На початку нульових ця ідея прозвучала б в устах лідерів - наприклад, Союзу правих сил - як прагнення продовжити приватизацію для наповнення ресурсами фонду компенсації вкладів.

Сергій Васильєв

Редакція може не погоджуватися з думкою автора. Якщо ви хочете написати в рубрику "думка", ознайомтеся з правилами публікацій і пишіть на [email protected].