НАМ заявила, що законопроєкт №4221 створює штучні перешкоди для розвитку саморегулівних організацій

Про це йдеться в оприлюдненій заяві. 

У НАМ зазначили, що проєкт закону не вирішує жодної із найбільш наболілих проблем саморегулювання, але водночас створює умови для корупції, зокрема, для утворення державними органами «кишенькових» саморегулівних організацій та примушення всіх учасників ринку до вступу до цих організацій, до їх фінансування та до виконання їх внутрішніх правил. 

«Детектор медіа» публікує повний текст заяви Національної асоціації медіа:

Національна асоціація медіа просить рекомендувати відхилити Проєкт Закону України «Про саморегулювання господарської та професійної діяльності» № 4221 від 15.10.2020 р. (далі – Проєкт) як такий, що створює штучні перешкоди для розвитку саморегулювання в Україні та може сприяти розвитку корупції.

1. На сьогоднішній день в Україні працює низка ефективних саморегуляторних організацій, як професійних, так і галузевих або міжгалузевих, діяльність яких дійсно потребує законодавчої підтримки, наприклад, внесення змін до антимонопольного законодавства. Втім, першочерговим завданням для таких законодавчих ініціатив має бути визначення сутності та ознак саморегулювання, які відрізняють його від інших видів галузевих та професійних об’єднань, метою яких є лише просування спільних інтересів. На жаль, в статті 1 Проєкту ключове визначення поняття «саморегулювання» не містить жодних ознак:

«cаморегулювання господарської або професійної діяльності – самостійне регулювання господарської або професійної діяльності, що здійснюється суб’єктами такої діяльності через саморегулівні організації відповідно до вимог цього та інших законів».

Фактично, це призводить до того, що у Проєкту немає предмету регулювання як такого.

2. Наразі саморегуляторні організації функціонують в Україні переважно у формі громадських об’єднань або галузевих об’єднань підприємств, діяльність яких належним чином врегульована цивільним законодавством, Законом України «Про громадські об’єднання» та Господарським кодексом України, і не створює значних поточних проблем. Натомість, частиною 1 статті 5 Проєкту передбачається, що «Cаморегулівна організація є непідприємницьким товариством…». При цьому автори Проєкту не пояснюють, чому вони обрали саме таку форму, всупереч практиці, яка вже склалась в Україні.

Крім того, частина 2 статті 5 суперечить частині 1 цієї ж статті, оскільки передбачає можливість «…набуття статусу саморегулівної організації господарським об’єднанням, громадською спілкою, громадською організацією без зміни організаційно-правової форми».

Втім, не зрозуміло, яка саме процедура мається на увазі під набуттям статусу, оскільки частина 5 статті 9 Проекту передбачає «…набуття статусу саморегулівної організації без зміни організаційно-правової форми господарським об’єднанням, громадською спілкою, громадською організацією у разі приведення їх статуту у відповідність із вимогами цього Закону, створення органів управління, передбачених цим Законом, та прийняття правил саморегулівної організації». Тобто, статус набувається шляхом внесення змін до статуту та затвердження внутрішніх правил.

Проте, пункт другий Розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» передбачає, що «Саморегулівні організації, які діють на день введення цього Закону в дію: не потребують повторного набуття статусу відповідно до вимог цього Закону»; але «зобов’язані протягом трьох років привести свою діяльність у відповідність до вимог цього Закону». Отже, замість змін до статуту і внутрішніх правил з’являються вимоги до діяльності саморегулівних організацій, зміст яких не визначено, лише дана загальна відсилка до Проєкту в цілому. І так само не визначено, коли і як відбувалось первинне набуття статусу саморегулівної організації, і чим воно може бути засвідчене.

3. Водночас незрозуміло, навіщо організаціям, які планують здійснювати саморегулювання своїх членів, отримувати статус саморегулівної організації, оскільки, Проєкт не надає саморегулівним організаціям жодних додаткових прав, порівняно з чинним законодавством, яке регулює діяльність громадських об’єднань або об’єднань підприємств, за виключенням права використовувати у назві слів: ««саморегулівна», «саморегулювання» та утворені з ними словосполучення, а також похідні від них, абревіатуру «СРО» (частина 4 статті 5 Проєкту).

Також, Проєкт не вирішує жодної із найбільш наболілих проблем саморегулювання:

• не спрощує процедуру отримання висновку Антимонопольного комітету України на створення об’єднання,
• не визначає засади притягнення до відповідальності за порушення корпоративних норм,
• не зобов’язує державні органи брати до уваги рішення саморегуляторних організацій тощо.

4. Разом з тим, Проєкт покладає на саморегулівні організації низку нових обов’язків, зокрема:

• забезпечувати вільний доступ до інформації про свою діяльність;
• вести реєстр членів та забезпечувати відкритість, загальнодоступність та безоплатність доступу до відомостей, що містяться в ньому; 
• здійснювати контроль за дотриманням своїми членами правил саморегулівної організації;
• здійснювати навчання та підвищення кваліфікації членів та/або працівників;
• надавати консультаційну та методологічну допомогу членам щодо здійснення господарської або професійної діяльності;
• розглядати скарги споживачів на дії (бездіяльність) члена щодо порушення (недотримання) ним  правил саморегулівної організації;
• у випадках, передбачених законом та/або статутом, забезпечувати відповідальність кожного члена саморегулівної організації перед споживачами продукції (робіт, послуг) за порушення ним правил саморегулівної організації;
• складати та оприлюднювати на своєму веб-сайті в мережі інтернет річні фінансові звіти із зазначенням детального аналізу доходів і витрат.

Не можна не відзначити, що на сьогодні далеко не всі саморегулівні організації виконують ці вимоги, наприклад, самостійно здійснюють контроль за дотриманням членами свої правил, оскільки це вимагає великих фінансових та організаційних ресурсів для забезпечення рівного ставлення до всіх членів. Тому деякі шановані організації, як наприклад, Комісія з журналістської етики, реагують лише на скарги третіх осіб.

Також, слід відзначити, що чинне законодавство, а також і сам Проєкт, не створюють засад для забезпечення відповідальності членів організації перед третіми особами, оскільки змістом внутрішніх правил є корпоративні норми, тобто обов’язки членів один перед одним, і за їх порушення існують лише дві санкції – виключення з організації та догана.

За таких умов, важко уявити організацію, яка добровільно набуде статус саморегулівної відповідно до Проєкту.

Складається враження, що метою Проєкту є припинення саморегулювання за виключенням випадків, передбачених статтею 20 «Делегування саморегулівній організації повноважень державних органів».

5. Стаття 20 Проєкту фактично запроваджує спільне регулювання в Україні, оскільки передбачає можливість делегування саморегулівним організаціям повноважень державних органів. Наша організація багато років просуває цю ініціативу в межах законодавства у сфері медіа, оскільки спільне регулювання водночас:

• зменшує тиск на господарюючих суб’єктів з боку держави,
• підвищує професійний рівень системи нагляду і контролю, що має особливе значення у вузькоспеціалізованих питаннях,
• підвищує ефективність галузевого саморегулювання а самоорганізації галузі в цілому.

Для досягнення цих цілей, правові засади системи спільного регулювання мають дуже чітко визначати обсяг делегованих повноважень (тобто, чи має право державний орган відступити від рішення органу спільного регулювання у разі незгоди з ним), підходи до внутрішнього контролю (тобто способи перешкоджання недобросовісній конкуренції в межах відповідної галузі із використанням органів спільного регулювання) та порядок фінансування (оскільки система спільного регулювання передбачає високі витрати з боку галузі).

Жодне з цих питань у статті 20 Проєкту не вирішене. Більше того, аналіз її  положень  свідчить, що вона не лише не розширює можливості саморегулювання порівняно із чинним законодавством, а навпаки ускладнює процес запровадження делегування повноважень (тобто, спільного регулювання).

По-перше, частина 1 статті 20 передбачає, що для делегування кожних конкретних повноважень в кожній галузі має бути спеціальній закон, тобто так само, як і зараз.

Проте, частина 3 цієї ж статті передбачає, що Кабінетом Міністрів України має бути прийнятий ще і загальний порядок делегування повноважень, який наразі законодавство не вимагає.

Крім того, частина 2 цієї ж статті передбачає, що повноваження можуть бути делеговані не будь-якій організації, а лише такій, яка «об’єднує не менше 25 відсотків від загальної кількості суб’єктів господарської або професійної діяльності у певній сфері (галузі), або певного виду (видів)», хоча ніде більше в Проєкті не передбачається окремого статусу репрезентативної саморегулівної організації. Також незрозуміло, як буде підраховуватись загальна кількість суб’єктів діяльності, яка не ліцензується і не реєструється, наприклад, у господарській діяльності у сфері маркетингу або професійній діяльності у сфері журналістики.

Також, хоча саморегулівна організація наче має право вимагати делегування їй повноважень шляхом подання заяви, їй може бути відмовлено у разі «виявлення недостовірних відомостей у поданих документах». При цьому перелік документів Проєктом не визначений, очевидно, що він включатиме реєстр членів, який має підтвердити репрезентативність саморегулівної організації. І очевидно, що велика організація, до складу якої входить багато фізичних осіб, не зможе забезпечувати постійну перевірку та оновлення реєстру. Отже, державні органи завжди зможуть відмовити у делегуванні повноважень будь-якій саморегулівній організації.

Натомість, вони так само зможуть будь-яку організацію визнати належною і не лише делегувати їй повноваження, але і зобов’язати всіх учасників ринку у відповідній галузі стати її членами, відповідно до частини 3 статті 13 Проєкту: «Обов’язковість членства всіх суб’єктів  господарської або професійної діяльності у певній сфері (галузі) або певного виду (видів) в одній саморегулівній організації чи принаймні одній саморегулівній організації може встановлюватися законом у разі покладання ним на таку саморегулівну організацію повноважень з контролю та/або регулювання відповідної господарської або професійної діяльності та/або в разі, коли законом передбачено можливість делегування таким організаціям відповідних повноважень».

Таким чином, положення статті 20 Проєкту створюють умови для корупції, зокрема, для утворення державними органами «кишенькових» саморегулівних організацій та примушення всіх учасників ринку до вступу до цих організацій, до їх фінансування та до виконання їх внутрішніх правил. Реальність цього ризику підтверджується тим, що схема отримання державними посадовцями хабарів від підприємців через внески до їх «кишенькових» організацій була широко поширеною в Україні наприкінці 90-х років.

З огляду на викладене вище, просимо рекомендувати Верховній Раді України відхилити Проєкт Закону України «Про саморегулювання господарської та професійної діяльності» № 4221 від 15.10.2020 р. як такий, що створює штучні перешкоди для розвитку саморегулювання в Україні та умови для корупції.