Мрія Зе! збулась. Що передбачає новий закон про референдум

Щойно вийшовши на роботу з новорічних канікул, Верховна Рада оперативно прийняла у другому читанні закон про референдум (№3612). «За» проголосували 255 депутатів, з яких мінімальні для прийняття 226 – «слуги народу». Цей проєкт в президентському оточенні позиціонували як один з невідкладних – власне, вся виборча кампанія Володимира Зеленського проходила під гаслом повернення народовладдя. Але чекати створення умов для тріумфу народовиявлення довелося майже півтора року. За цей час «слуги народу» встигли зробити багато чого, не цікавлячись думкою своїх «хазяїв»: наприклад, відкрити ринок землі та легалізувати гральний бізнес. Всі заклики опозиції дати висловитись щодо цих чутливих питаннях всім українцям розбивалися об «залізний» аргумент – немає дієвого закону про референдум, тож і механізм вивчення народної думки відсутній.

Втім навіть без потрібного закону влада спробувала апелювати до громадської думки. Одночасно з місцевими виборами Офісом президента було організоване опитування з дивними для більшості громадян питаннями на кшталт необхідності створення вільної економічної зони на Донбасі та легалізації медичної марихуани. Цей експеримент, проведення якого було довірене маловідомим організаціям, визнаний провальним і, схоже, дискредитував саму ідею звернення влади за порадами до народу. Але знову ж: у того «референдуму» не було жодної юридичної рамки, ЦВК не мала жодного стосунку до встановлення його результатів, а самі результати забулись ледь не одразу після їхнього оголошення.

Тепер після освячення закону «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» Верховною Радою все має стати набагато серйозніше. Нагадаємо, що Україна вже майже три роки жила без закону про референдум – після того, як в квітні 2018 року Конституційний суд визнав його попередню редакцію неконституційною. Вона була прийнята за часів президентства Віктора Януковича в 2012 році і викликала хвилю критики з боку опонентів «регіоналів» всередині країни і міжнародної спільноти, зокрема, Венеційської комісії. Критиків закону тоді обурило, що він фактично виносив парламент за дужки ухвалення змін до Конституції. Втім це вже давня історія.

Що ж нинішні прогресивні народні обранці прийняли замість «диктаторського» закону Януковича?

Одразу варто зазначити, що великих змін між читаннями, попри 1400 поданих правок до проєкту, внесено не було. Враховано було лише чотири сотні правок, переважно технічно-юридичного характеру, причому монобільшість домовилась з опозицією, що та не буде наполягати на розгляді всіх своїх пропозицій, аби не розтягувати розгляд на кілька днів.

Підготовка цього законопроєкту почалася ще в 2019 році, коли була створена відповідна робоча група під керівництвом першого віце-спікера Руслана Стефанчука. Президент Володимир Зеленський подав її напрацювання до Верховної Ради 9 червня минулого року, і парламент досить швидко, через тиждень, проголосував за цей законопроєкт у першому читанні. Причому «слуги народу» обійшлися власними силами: 228 голосів плюс голоси позафракційних керівників парламенту – Дмитра Разумкова та Руслана Стефанчука. Також плече «слугам» традиційно підставила група «Довіра». Надалі законопроєкт був направлений до Венеційської комісії та Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини, які знайшла в ньому купу прогалин. У листопаді профільний комітет Верховної Ради рекомендували ухвалити документ в цілому, але руки у парламентарів до нього дійшли тільки зараз.

Ось як виглядають основні положення «народовладдя від Зеленського».

Що спитають у народу?

Тож громадяни тепер зможуть самі вирішувати питання загальнодержавного значення, вносити зміни до I, III та ХIII розділів Конституції, скасовувати окремі положення чи закони в цілому та змінювати межі території країни.

Втім заборонено піднімати на референдумі питання, що суперечать Конституції та міжнародним нормам, зокрема, спрямовані на ліквідацію незалежності та порушення територіальної цілісності країни (при цьому це дивним чином не суперечить зміні меж її території, яку розглядати можна). Також народу не довірять висловлювати думку з питань податків, бюджету, амністії та зі сфери відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Але якщо вже громадяни однозначно висловляться з приводу «дозволених» питань, це рішення вважається остаточним, обов’язковим для виконання і не потребує затвердження Верховною Радою. При цьому виносити на всенародне обговорення можна буде тільки одне питання і раз на рік. Прийняте на референдумі рішення набуває чинності за десять днів після оприлюднення результатів.

На відміну від звичайних виборів, де немає порогу мінімальної явки, референдум вважається таким, що відбувся, якщо в голосуванні взяли участь не менше, ніж 50% громадян, зареєстрованих в Державному реєстрі виборців. При цьому референдуми не можуть відбуватися одночасно із загальнонаціональними виборами та в умовах воєнного та надзвичайного стану. Фінансуватись референдуми будуть в разі необхідності з Резервного фонду держбюджету.

Як ініціювати плебісцит?

Механізм, через який можна буде організувати референдум, досить заплутаний, і опоненти закону нарікають, що до справжнього народовладдя він має дуже далеке відношення. Одразу варто зазначити, що референдум зі зміни трьох розділів Конституції (I, III та ХIII) призначається президентом, зі зміни території країни внаслідок ратифікації відповідного міжнародного договору – Верховною Радою. Народна ініціатива стосується всіх інших питань – після проходження всіх необхідних процедур референдум за народною ініціативою проголошується главою держави.

Перед тим мають бути зібрані підписи не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу. Референдум не може бути скликаний лише за ініціативою мешканців лише кількох міст-мільйонників: підписи потрібно зібрати не менш як у двох третинах областей (враховуючи АР Крим, міста Київ та Севастополь), у кожній з яких – не менш як по 100 тис. підписів. На 15 день після рішення Центральної виборчої комісії про підсумки збирання підписів президент видає відповідний указ. Референдум відбувається в останню неділю 60-денного строку з дня видання указу.

Старт збору трьох мільйонів підписів мають дати збори громадян, в яких за обов’язкової участі представника ЦВК беруть участь не менше, ніж 300 виборців. Вони створюють ініціативну групу, мінімальна кількість якої – 60 членів. За 90 днів (в першому читанні було лише 60 днів) вона має зібрати підписи, передати їх до ЦВК, а та вже відповідно президенту. При утворенні окружних комісій до процесу підключаються парламентські та непарламентські партії, які можуть делегувати до них своїх членів. При цьому партії та громадські організації мають зареєструватися як прихильники чи противники винесеного питання, аби отримати право на агітацію «за» чи «проти» (в тому числі, під час збору підписів). У законі прописано, за рахунок яких фондів ця агітація має відбуватися і які фінансові звіти мають подавати учасники процесу. На звичайних громадян, що мають бажання проводити агітацію, ці норми не поширюються.

Роль ЦВК та Конституційного Суду у референдумі

Центральна виборча комісія наділяється повноваженнями аналізувати питання чи текст законопроєкту, що виноситься на референдум, на предмет відповідності Конституції і може звернутися до президента з клопотанням про направлення відповідного звернення до Конституційного Суду. У президента є 40 днів на роздуми, чи подавати таке звернення, чи ні.

Президент або мінімум 45 народних депутатів можуть звернутися до Конституційного Суду з проханням перевірити конституційність питання, що виноситься на референдум. Якщо суд відкриє провадження з приводу цього, процедура підготовки до референдуму зупиняється. На винесення термінового висновку КС має 30 днів.

Голосування по Інтернету

Виконання обіцянки президента про народовладдя супроводжується іншою його прогресивною мрією – дистанційним електронним голосуванням. Саме ця норма і вважається одним з найбільших «фейлів» закону. Для підготовки організації і проведення електронного голосування та підрахунку голосів виборців на всеукраїнському референдумі утворюється спеціальна дільниця з електронного голосування. Не менше третини членів дільничної комісії з електронного голосування повинні мати вищу освіту в галузі інформаційних технологій. В електронному вигляді можна буде висловити свою думку вже на етапі збору підписів – для підтримки ініціативи проведення референдуму достатньо буде цифрового підпису.

Закон передбачає створення та забезпечення функціонування автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення електронного голосування. Але виникають великі питання як з приводу надійності захисту цієї системи від хакерських атак, так і збереження таємниці голосування в разі, якщо для голосування громадянину треба буде ідентифікувати себе. До того ж, застосування електронної системи ставить громадян України в нерівні умови, бо в багатьох віддалених українських селах доступу до Інтернету досі немає.

Але головне: порядок створення та функціонування вищезгаданої автоматизованої системи законом жодним чином не визначається, а його розробка кладеться на плечі ЦВК. Втім в монобільшості обіцяють, що електронне голосування не запрацює, доки не буде прийнятий окремий відповідний закон, про що йдеться в перехідних положеннях закону про референдум. Венеційсьска комісія закликала взагалі видалити згадки про електронне голосування з тіла закону, але парламентарі цю рекомендацію проігнорували.

Приховані небезпеки

Відзначимо й інші «міни», сховані у новому законі.

Він обмежує тематику питань, які можна виносити на референдум за народною ініціативою, навіть тими, які не забороняє Конституція.

Рішення, проголосоване на референдумі, є остаточним і не передбачає його затвердження Верховною Радою, яка знову ж таки за Конституцією є єдиним органом законодавчої влади.

Дуже дивною виглядає формула: «Один референдум – одне питання», хоча у вищезгаданому опитуванні «від Зеленського» в одну купу змішали аж п’ять не пов’язаних між собою тем. Тобто одночасно на референдум не можуть бути навіть споріднені та уточнюючі питання.

Час, який відведено для збору підписів, хоч і збільшений з 60 до 90 днів, але все одно видається замалим. Час та документи на аргументацію проведення референдуму, які треба буде подати ініціативній групі, на думку опозиції, роблять закон непрацюючим з моменту його прийняття. Фактично всі «танці з бубном» щодо дотримання необхідних процедур можуть бути швидко виконані лише, якщо ініціатором референдуму буде влада.

ЦВК цим законом наділяється дивними повноваженнями тлумачити Конституцію та вирішувати, реєструвати чи ні ініціативну групу з особистих міркувань.

Прийнятий закон – лише єдиний з анонсованих монобільшістю законопроєктів про народовладдя. Зокрема, перший віце-спікер Руслан Стефанчук обіцяв розгляд проєктів про електронні петиції, народні законодавчі ініціативи, народне вето на закони і так далі. Але коли справа дійде до нових вершин народовладдя – невідомо.

Павло Вуєць, «Главком»