Закон про статус НАБУ: плюсы и минусы

21 мая Верховная Рада приняла в первом чтении альтернативный законопроект №5459-1 об изменении статуса Национального антикоррупционного бюро Украины в соответствие с требованиями Конституции.

Авторы документа - нардепы от «Слуги народа» - глава фракции Давид Арахамия и замглавы фракции, председатель партии «СН» Александр Корниенко.

Почему отдельные положения действующего закона неконституционны

В пояснительной записке к законопроекту говорится, что в августе 2020-го Конституционный Суд признал неконституционным Указ Президента от 2015 г. о назначении Артема Сытника директором НАБУ. А в сентябре 2020 КСУ признал неконституционными отдельные положения Закона «О Национальном антикоррупционном бюро Украины». А именно - о полномочиях Президента Украины в части назначения и увольнения директора Бюро, назначения трех членов конкурсной комиссии для избрания директора НАБУ и др.

Как отмечает КСУ, опосредованное подчинение НАБУ Президенту Украины путем назначения и освобождения его руководителей создает угрозу независимости этого органа и наделяет Президента Украины не свойственными ему полномочиями. А значит, может привести его в конкуренцию с органами исполнительной власти. Это несет риски для гражданских прав и свобод, гарантом которых является Президент Украины.

КСУ обращает внимание, что хотя юридически НАБУ правоохранительный орган, фактически это орган исполнительной власти. Он состоит из центрального и территориальных управлений, а следовательно - распространяет свои полномочия на всю территорию Украины. Поэтому юридический и фактический правовой статус деятельности НАБУ не совпадают. По словам авторов, это существенный пробел, и законопроект призван его устранить.

Что предусматривает законопроект: пять основных положений

Первое. Определяется статус НАБУ как центрального органа исполнительной власти со специальным статусом; приобретение этого статуса не потребует каких-либо дополнительных мероприятий, связанных с ликвидацией или реорганизацией органа.

Второе. Устанавливаются особенности порядка взаимодействия НАБУ с Кабинетом Министров, центральными органами исполнительной власти с целью предотвращения вмешательства Кабмина в деятельность Бюро.

Третье. Директора НАБУ будет назначать Кабинет Министров по конкурсу, а в определенных законом случаях - увольнять.

Четвертое. Конкурс на должность директора НАБУ будет проводить комиссия из шести человек (из которых трое определены правительством, и трое - тоже правительством, но «на основе предложений партнеров по развитию, которые оказывали Украины международную техническую помощь в предотвращении и противодействии коррупции»); отбор директора НАБУ должен быть прозрачным и объективным.

Пятое. Внешнюю оценку эффективности деятельности НАБУ будет проводить комиссия в составе трех человек, «определенных Кабинетом Министров на основании предложений партнеров по развитию, которые оказывали Украины международную техническую помощь в предотвращении и противодействии коррупции».

Оценка экспертов: документ неплохой…

«Прежде всего - депутаты приняли в первом чтении именно альтернативный законопроект, а не основной. И это хорошо, потому что он значительно лучше. Второе - этот закон крайне необходим. Кризис, связанный с отсутствием процедуры избрания и освобождения главы НАБУ, надо решать, и здесь, по сути, есть только два варианта: придать специальный статус этому антикоррупционному органу или - вносить соответствующие изменения в Основной закон», - комментирует Укринформу юрист, исполнительный директор ОО «Антикоррупционный штаб» Сергей Миткалик, подчеркивая, что законодатели все же решили пойти более легким путем.

Положительно отмечает придание НАБУ специального статуса и руководитель юридического отдела Transparency International Украина Екатерина Рыженко: «Этот вопрос нужно урегулировать в действующем законодательстве, ведь созданный правоохранительный орган не относится к какой-либо ветви власти». По ее словам, именно из-за непонимания того, где находится НАБУ в системе органов госвласти и возникал вопрос, кто должен назначать / освобождать директора, непосредственно влиять на формирование конкурсной комиссии по отбору. «По всем признакам НАБУ - центральный орган исполнительной власти. И это нужно прописать в законодательстве, чтобы в дальнейшем не возникало вопросов, в частности к процедуре избрания и освобождения главы НАБУ», - добавила госпожа Рыженко.

Еще один плюс - это формирование конкурсной комиссии. «Привлечение Кабмина в состав конкурсной комиссии вместо СНБО, как это предлагалось в предыдущем варианте документа, нивелирует возможность влияния Президента на избрание главы НАБУ. И это хорошо, это более конституционно, - отметила руководитель юридического отдела TI Украины. - В общем, предложенная документом процедура почти идентична той, по которой избирался председатель НАПК. Тогда конкурсная комиссия тоже состояла из шести человек. Три из них были рекомендованы международными донорами, и три - выбраны правительством. Успешность же конкурсного отбора руководства Агентства свидетельствует о том, что модель, описанная в №5459-1, заслуживает поддержки».

Также эксперты обратили внимание на совершенствование положений внешних аудиторов.

«На шестом году деятельности НАБУ ни разу не был проведен независимый аудит», - обращает внимание г-н Миткалик.

«В проголосованном в первом чтении законопроекте говорится, что аудит будут проводить ежегодно трое экспертов, определенных правительством по предложениям партнеров. Хорошо, что сама комиссия будет определять методику и критерии аудита», - дополнила его госпожа Рыженко.

...но не обошлось без «но»

Однако принятый законопроект все же имеет существенные недостатки, которые необходимо изменить ко второму чтению.

Первый недостаток - это политическое увольнение действующего руководителя НАБУ, то есть с момента, когда выберут нового руководителя, Артем Сытник будет уволен, хотя в законе, говорят специалисты, такого основания нет.

«Фактически следующий руководитель НАБУ будет понимать, что его народные депутаты могут в любой момент уволить», - утверждает юрист Центра противодействия коррупции и член Автомайдана Вадим Валько.

«Установление законодательно прописанной возможности увольнять руководителей независимых органов, руководствуясь политическими намерениями, однозначно - негативная тенденция. Однако, весьма вероятно, что голосование за этот законопроект, а потом само объявление и проведение конкурса на должность директора НАБУ будет происходить не один месяц. К моменту назначения нового директора Сытник может практически завершить время своего пребывания в должности (срок полномочий Артема Сытника истекает в апреле 2022 года. - Ред.)», - комментирует Екатерина Рыженко.

Второй недостаток - представление на рассмотрение правительства сразу двух кандидатов на должность директора НАБУ.

«По результатам отбора комиссия будет подавать на рассмотрение правительства двух кандидатов на должность директора НАБУ. Риск внесения сразу двух кандидатов заключается в том, что нет критериев избрания среди них, а это создает пространство для манипуляций и избрания более «выгодного» кандидата. Не обязательно, что так и будет, но учитывая наши политические реалии - это поле для «деятельности», - считает госпожа Рыженко.

«Таким образом, фактически можно заблокировать любого неудобного кандидата», - предостерегает господин Валько.

Сергей Миткалик на 100% согласен с позицией коллег и отмечает, что конкурсная комиссия должна подавать одного человека на рассмотрение парламента: «Это позволит снять риски назначения управляемых лиц».

Отвечая на вопрос, как отреагирует Запад, Екатерина Рыженко заявила, что наши партнеры нас поддерживают, но в то же время ждут конкретных шагов, и отмечают, что избрание руководителя НАБУ покажет, насколько этот орган действительно будет независимым. «Поэтому есть два вопроса. Первое - что именно будет в финальном тексте законопроекта. То есть, поправят ли соответствующие нормы ко второму чтению, сделают ли так, чтобы недостатков не было. Второе - как быстро это будет сделано», - подытожила юрист.