Юристи про законопроєкт про олігархів: Коломойський, Пінчук, Медведчук, Фірташ можуть не підпасти під визначення «олігарха»

Президент України Володимир Зеленський 2 червня вніс до Верховної Ради як невідкладний законопроєкт №5599 «Про запобігання загроз національній безпеці, пов'язаних з надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів)». Заступниця голови фракції «Слуга народу» Євгенія Кравчук каже, що парламент може схвалити законопроєкт вже восени.

Зокрема, документ пропонує, щоб Рада національної безпеки та оборони України відносила громадян до категорії «олігархів» та визначала їх вплив на ЗМІ. На думку голови Верховної Ради Дмитра Разумкова, законопроєкт помилково пропонує покласти на РНБО ці обов’язки. Він зазначив, що для цього потрібне створити новий уповноважений орган, адже «РНБО має є лише дорадчі функції».

Правники теж вважають, що критерії включення особи до реєстру олігархів є суб’єктивними – «зарахування до олігархів» відбувається в непрозорий спосіб та будується фактично на припущеннях. Адже до функцій органів, які мають їх вносити до реєстру, не входить аналіз ознак «олігархів» – у них немає повноважень для їх визначення. Тому, за словами правників, це «визнання» можна буде оскаржити. 

Юристи також звернули увагу, що критерії визначення «олігархів» відірвані від реальності, у якій приховують справжні структури власності з використанням «фірм-прокладок» або через офшорні компанії без розкриття бенефіціарів, у яких заборону на фінансування політичних партій неодноразово обходили під час виборів. Ба більше, після ухвалення цього законопроєкту можуть з’явитися олігархи нового покоління – олігархи з «бездоганною репутацією» – громадяни, які підпадають під критерії визначення «олігархів», але не володіють «ручними» ЗМІ чи придбали їх після набуття законом чинності.

Юристи сходяться на думці, що законопроєкт не здатен виконати свою функцію, зокрема – щодо зменшення впливу на ЗМІ. Натомість його можуть використати для зачистки медійного та бізнесового поля від конкурентів і перестановки фігур у політичній грі, а не для обмеження впливу «олігархів» на економічну, політичну та інформаційну сфери. Тобто, це таке собі «медіарозкуркулення» по-українськи.

Правники зазначили, що для обмеження впливу олігархії необхідно сфокусуватися на сфері антимонопольного регулювання, забезпеченні ефективної роботи органів виконавчої гілки влади (зокрема, Національного агентства з питань запобігання корупції та Антимонопольного комітету України), на захисті прав міноритарних акціонерів, судовій реформі, на забезпеченні незалежної роботи Національного антикорупційного бюро України, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, реформуванні Вищої ради правосуддя та на прозорості власності аудіовізуальних ЗМІ.

Реальних позитивних зрушень юристи від цього закону не очікують. Натомість вони припускають, що у Банкової з’явиться  можливість прозвітувати західним кредиторам про подолання олігархократії.

Комунікаційник Олексій Харченко погоджується з правниками – якщо не вдосконалити низку положень, може виникнути багато викликів під час застосування закону про деолігархізацію на практиці. Однак він вважає, що проєкт закону варто розглядати як дорожню карту для «кодексу боротьби з олігархією». На його думку, його не ухвалять в наявній редакцій, а будуть доопрацьовувати в підготовці до першого і другого читань.

«Детектор медіа» попросив оцінити законопроєкт про олігархів – його ризики й переваги – адвоката юридичної компанії «Міллер» Юрія Мельника, юриста Центру протидії корупції Дениса Свириденка, медіаюриста Інституту масової інформації Алі Сафарова, юриста В’ячеслава Якубенка. Проєкт закону також проаналізував експерт із стратегічних і кризових комунікацій та член наглядової ради НСТУ Олексій Харченко.

Юрій Мельник, адвокат юридичної компанії «Міллер»:

–  Для кожного, хто прочитає текст законопроєкту, може стати зрозуміло, що дана ініціатива – не стільки боротьба зі впливом олігархів на країну, скільки перерозподіл впливу на інформаційні ресурси.

Найперше, що кидається в очі, – це передбачений термін дії закону (у разі його прийняття) в 10 років. Бо в тексті прописано, що саме через 10 років закон втрачає чинність. Такий підхід для законотворчості є доволі незвичним. Це наводить на думку про його актуальність тільки для нинішнього гаранта нашої Конституції, якому, вочевидь, однієї каденції не вистачить для того, аби побороти олігархічний устрій у країні. І, складається враження, що саме для цього передбачена така тривалість дії. Та чи дійсно через цей час олігархів не стане? Насправді, ні.

Якщо законопроєкт і зможе побороти олігархів із «небездоганною діловою репутацією», то породить олігархів із «бездоганною діловою репутацією». І цим моральним цензом виступатиме РНБО. Але про це далі.

Кого ж, згідно законопроєкту, можна вважати «олігархом»? Це фізичні особи, які мають відповідати трьом з чотирьох критеріїв:

1. Ці люди займають керівні посади в держорганах або пов’язані з ними, є першими особами в політичних партіях або фінансують їх.
2. У них є компанії-монополісти в певній галузі економіки.
3. Їх активи і активи їх компаній (окрім ЗМІ) перевищують 2,29 млрд гривень.
4. Вони є власниками ЗМІ чи контролюють їх, або ж встигли продати ЗМІ особі з небездоганною діловою репутацією до того, як закон «проти олігархів» набрав чинності.

Рішення про причислення до «олігархів» прийматиме РНБО за поданням одного з її членів, або представника Кабміну, Нацбанку, Служби безпеки або Антимонопольного комітету України. Останнє слово за президентом.

Якщо припустити, що основна мета законопроєкту – змусити олігархів розпродати ЗМІ, якими вони володіють або на які впливають, то це таке собі «медіарозкуркулення» по-українськи. І покликане воно скоріше зробити перестановку фігур у політичній грі, аніж обмежити реальний вплив людей, яких звикли називати у суспільстві словом «олігарх», на економічну, політичну та інформаційну сфери.

Родзинкою даного законопроєкту є те, що після прийняття закону «про олігархів» можуть з’явитися олігархи нового покоління – олігархи з «бездоганною репутацією». Тобто, той, хто підпадає під критерії визначення олігарха, але не має в своєму арсеналі «ручного» ЗМІ, не буде вважатися олігархом за певних умов:

• якщо придбає ЗМІ після початку дії цього закону;
• має «бездоганну ділову репутацію» (не має судимостей, не знаходиться під санкціями, не має заборони обіймати певні посади, платить податки);
• не купив таке ЗМІ за безцінь.

Саме через цей інститут осіб із «бездоганною діловою репутацією» й існує фактор ризику, що даний законопроєкт не матиме ефективних та дієвих наслідків.

Як же їх фіксуватимуть і розрізнятимуть?

Імена олігархів будуть вноситися до реєстру, який планують створити в електронному вигляді. Декларації про доходи ці особи подаватимуть в обов’язковому порядку. А їх спілкування з публічними службовцями (від президента, суддів, прокурорів до голів місцевих держадміністрацій) буде обмежене обов'язком повідомляти своїх співрозмовників про те, що вони є «реєстровими олігархами».

При цьому публічні службовці повинні будуть писати «доповідні» про контакт з олігархом, де зазначатимуть час, місце та зміст такого контакту. Виняток становлять хіба що контакти на офіційному заході, що транслюється онлайн, контакти на судовому засіданні чи нараді, скликаний держорганом.

Цікаво, що держслужбовцю може «прилетіти» за неподання «доповідної». І навіть у тому випадку, якщо «олігарх» під час контакту не зізнався, що є «реєстровим олігархом».

Окрім цього особам, яких законопроєкт визначає як олігархів, буде заборонено фінансувати політичні партії та купувати об'єкти великої приватизації. Щодо останнього, то в руках «олігархів з небездоганною репутацію» і так знаходиться більшість об’єктів критичної інфраструктури. А заборону на фінансування політичних партій не так складно обійти, що неодноразово доводилося під час виборів.

Денис Свириденко, юрист ГО «Центр протидії корупції»

–  Законом передбачена політична чи дисциплінарна відповідальність за порушення порядку подачі «декларації про контакти». Однак незрозуміло, хто і як буде перевіряти такі порушення, зокрема –фіксувати і доводити випадки контактування чиновників з олігархами.

Законом передбачена заборона олігархам бути покупцями під час приватизації та фінансувати політичні партії. Однак в Україні досі немає випадків притягнення до відповідальності за приховання справжньої структури власності й за використання «фірм-прокладок» з номінальними власниками. Отже, олігархи зможуть бути покупцями під час приватизації, фінансувати політичні партії за рахунок «фірм-прокладок».

Це ж стосується критерію визначення «олігарх» щодо володіння компаніями-монополістами, де, окрім вищенаведеної схеми приховання власника, поширені випадки оформлення власності на офшорні компанії без розкриття бенефіціарів. Тому наразі, ні Коломойський, ні Пінчук, ні Медведчук, ні навіть Фірташ офіційно не є власниками компаній-монополістів, і вони можуть не підпасти під визначення «олігарха».

Також є ризик того, що надання особі статусу олігарха буде оскаржено у судах, а надані РНБО повноваження (визначати олігархів, вести їх реєстр) –  у Конституційному Суді. Адже, згідно Конституції, РНБО координує і контролює діяльність лише органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони (ст. 107).

Доцільно замість прийняття «закону про олігархів» зосередити зусилля на:

1. Ефективній і незалежній роботі НАБУ, САП, які фіксують і доводять в судах фінансування олігархами чиновників за отримання преференцій для свого бізнесу.

2. Ефективній і незалежній роботі судів, які повинні безсторонньо і об’єктивно вершити правосуддя, на ліквідації одіозного ОАСКу, реформуванні ВРП.

3. Забезпеченні ефективної і самостійної від впливів олігархів роботі органів виконавчої гілки влади, як-то НАЗК, АМКУ та інші.

Усі чотири критерії включення особи до реєстру олігархів є виключно суб’єктивними. Його можна буде легко оскаржити у Конституційному Суді (в разі переформатування КСУ на прозорих засадах).

Алі Сафаров, медіаюрист Інституту масової інформації

– Щодо законопроєкту №5599 від 02.06.2021 «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів)».

Загалом ідея знизити вплив з боку великих власників на суспільно-політичне життя, у тому числі на засоби масової інформації – є позитивним кроком. Однак механізми, які запропоновані в законопроєкті, прописані таким чином, що не здатні виконати свою функцію, зокрема – щодо зменшення впливу на ЗМІ.

По-перше, віднесення особи до «олігархів» відбувається в непрозорий спосіб органами, до функцій яких не входить аналіз ознак «олігарха», передбачених статтею 2 законопроєкту. Кабінет Міністрів України, член Ради національної безпеки і оборони України, Національний банк України, Служба безпеки України,  Антимонопольного комітету України не мають передбачених законом повноважень для визначення всіх трьох ознак «олігарха». Отже, подання з боку цих суб'єктів до РНБО про внесення таких осіб до Реєстру буде будуватися на припущеннях.

По-друге, визначення «олігархів» сформульовано таким чином, що його достатньо легко обійти, переоформивши право власності на телеканал на підставних осіб.

По-третє, внесення особи до Реєстру не припиняє можливостей впливу з боку цієї особи на суспільно-політичне життя країни.

Більш ефективним способом для боротьби з надмірним впливом олігархів стало б належне виконання уповноваженими органами чинного законодавства України, зокрема – антимонопольного законодавства та законодавства про телебачення і радіомовлення. Адже чинне антимонопольне законодавство вже зараз забороняє зосередження в одних руках значної кількості суб'єктів господарювання. А закон «Про телебачення і радіомовлення» вже забороняє власнику телеорганізації втручатися в редакційну політику телеканалу. Законодавство про запобігання корупції також містить багато норм, які унеможливили б незаконний вплив з боку олігархів на посадовців, якщо б належним чином застосовувались уповноваженими органами. 

Серед позитиву в законопроєкті можна виділити вимогу до посадових осіб повідомляти про всі контакти з олігархами. Концепція, яка б унеможливлювала кулуарні перемовини між олігархами і вищими посадовими особами без належного суспільного контролю може зменшити корупційні ризики, лобізм та інші подібні засоби впливу з боку олігархів на політиків і суспільне життя.

Однак самі формулювання в законопроєкті і виписаний механізм подання декларацій посадовими особами є недосконалим. Зокрема, подання декларації вимагається щодо розмови будь-якого змісту, включаючи поздоровлення з днем народження чи інші подібні розмови. У той же час механізм подання декларації унеможливлює відслідковування дійсно важливих для суспільства контактів між олігархами та посадовцями. 

Підсумовуючи, можна зазначити, що не зважаючи на задекларовану корисну мету власне законопроєкт може нанести більше шкоди, ніж користі. 

В’ячеслав Якубенко, адвокат:

– Цей законопроєкт має лише одну перевагу: влада прозвітує західним кредиторам, що виконала одну з найголовніших вимог до України: подолала олігархократію.

Навряд чи такий закон виправдає очікування. Усі чотири критерії включення особи до реєстру олігархів є виключно суб’єктивними. Тому такий закон може бути використаний для зачистки медійного та бізнесового поля від конкурентів. Його можна буде легко оскаржити у Конституційному Суді (в разі переформатування КСУ на прозорих засадах).

Насправді для обмеження впливу олігархії необхідний цілий комплекс рішень у сферах антимонопольного регулювання, захисту прав міноритарних акціонерів, судової реформи, прозорості власності аудіовізуальних ЗМІ. Але нинішні мешканці вулиці Банкова більше тяжіють до простих і ефектних рішень. У середній та великій перспективі вони навряд чи будуть ефективними.

Олексій Харченко, експерт із стратегічних і кризових комунікацій та член наглядової ради НСТУ:

– Законопроєкт «про олігархів» – лише дорожня карта для «кодексу боротьби з олігархією». Варто одразу сказати, що слід розглядати даний законопроєкт як «рамковий», за яким мають слідувати (що і було вже оголошено) інші законопроєкти, які разом мають сформувати відповідне правове поле.

Викликає інтерес те, що законотворці обрали цікавий шлях формування правого поля – не внесення змін до інших законів, які вже регулюють сфери, які має регулювати цей законопроєкт, а шляхом створення нової правової основи. Це може мати як певні позитивні моменти, так і виклики.

Так, у статті 1 пропонуються визначення, які як містять відсильні норми, так і пропонують нові. Це, в першу чергу, стосується двох ключових визначень – «електронний засіб масової інформації» і «засіб масової інформації». Важливість введення цих термінів в тому, що закон покликаний, на думку законотворця, уникати «випадків маніпулювання свідомістю громадян умисно спотвореною інформацією задля отримання доступу до ресурсів, належних на праві власності Українському народові».

Спроба визначити правове поле для досягнення поставленої мети, а також визначення статусу «невідкладного», імовірно, покликано пришвидшити врегулювання тих відносин, які мали б регулювати закони «Про медіа» та «Про протидію дезінформації», але з різних причин ще чекають свого прийняття.

Певним чином може бути дивним, що законотворець пропонує нові визначення, які вже були напрацьовані в законопроєкті «Про медіа», зокрема: контролер, бенефіціар, пов’язана особа.

Так, останній термін не визначений у пропонованому законопроєкті, що створює виклики для закону з огляду на вживання цього терміну в п.2 статті 3, а є одним із ключових для його застосування (критерії віднесення осіб до «олігархів»). Так, це тлумачення має здійснювати РНБО. Сподіваюсь, рішення прийматимууться вивірено, щоб не наражатися на небезпеку оскарження. Хоча питання оскарження й може мати репутаційні втрати для «олігархів», але так само частина цих втрат буде й у членів РНБО та президента. Визначальним тут буде якість комунікації рішень. Схожа ситуація була і зі застосуванням санкцій до Медведчука. Опосередкований вплив і виклики варто очікувати у впливі закону й на політичну сферу. Оскільки закон впливатиме на електоральні рейтинги політичних партій. Щоправда, це може дати й поштовх до еволюції партійної системи України. Тут варто згадати й заяву політичної партії «Європейська Солідарність».

Говорячи про визначення засобу масової інформації, законотворець вирішив обмежитись переліком існуючих визначень і одного додаткового, натомість, не використав більш широке визначення яке пропонується з законопроєкті «Про медіа».

У подальшому це може призвести до різних підходів, необхідності внесення змін та інших правових наслідків. Те саме стосується і пропонованого визначення «електронний засіб масової інформації» та «онлайн-медіа».

Більш виважено, на мій погляд, у пропонованому законопроєкті було б вдатися до звичайної практики визначення понять як от «інші терміни, що застосовуються в цьому законі, вживаються у значеннях, встановлених законами України…», а також «терміни та поняття, визначення яких не надано законодавством України, застосовуються у значенні визначеному галузевими стандартами, діловою практикою або міжнародними стандартами». Так можна було б очікувати, що терміни «засіб масової інформації» вживатиметься у визначеннях, які зафіксовані в законі «Про пресу та інші засоби масової інформації» або ж у законі «Про інформацію».

На мій погляд, позитивною є спроба законотворця осучаснити визначення і внести певну правову визначеність, а тому немає відсилки на дані закони, з огляду на те, що згідно з законом «Про пресу та інші засоби масової інформації» ЗМІ – це лише зареєстровані організації, а згідно з законом «Про інформацію» ЗМІ – це всі, хто поширює інформацію, не обмежуючи до неї доступ.

Тому я б не очікував, що пропонований законопроєкт буде ухвалена в цій самій редакції, а розглядав би його як керівництво для напрацювання народними депутатами (внесення правок у першому й можливо другому читанні – от за цим перебігом потрібно буде ретельно слідкувати) швидкого інструменту усунення певних правових недоліків до моменту прийняття комплексного законодавства.

Хотів би зняти ще одну пересторогу, – законопроєкт не матиме прямого впливу на ЗМІ, оскільки не передбачено правових наслідків («продати ЗМІ») для осіб, яких імовірно буде визнано «олігархами», а це може бути лише їх особистим вибором. Хоча опосередкований вплив він, звісно, буде.

Фактично, мова може йти виключно про репутаційні втрати. І цей позитивний вплив уже відчувається, оскільки  Рінат Ахметов уже поспішив заявити, що «олігархом себе не вважає і був би здивований, якби його визнали таким. Рінат Ахметов – найбільший український інвестор».

На мій погляд, законопроєкт може сприяти формуванню класу великих підприємців і структуризації політики та бізнесу, формуванню бізнес-еліти. Саме в цьому ключі я розглядаю положення щодо заборони участі в політиці (фінансуванні) та приватизації. Зокрема, тут виклики можуть бути щодо визначення участі потенційних інвесторів.

На те, що законопроєкт має підґрунтя для доопрацювання також може вказувати те, що для визначення «олігархом» особа має відповідати трьом ознакам (стаття 2., п.1), а для скасування – не менше двох ознак (стаття 9, п.1).

Також додається положення, яке може уточнити застосування Цивільного кодексу щодо питань приниження ділової репутації, враховуючи конкретизацію цього положення в статті 10 пропонованого законопроєкту. Щоправда, п.3 статті 10 покладає додаткові повноваження на Нацраду, що потребуватиме, швидше за все, напрацювання вторинного законодавства. Власне, це також створює додаткові виклики.

Крім цього, мало поміченим, окрім додаткових підстав звільнення для значної кількості осіб, є новаторство законопроєкту щодо потреби вдосконалення «антикорупційної політики» значній кількості установ (прикінцеві положення, внесення змін до закону «Про запобігання корупції»), а також прирівнення «олігархів» до осіб які «прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (пп.2, статті 3).

Тому, на мій погляд, цей законопроєкт, швидше, дорожня карта для «кодексу боротьби з олігархією». Багато суперечливих положень буде випливати з можливих правок у підготовці до першого і другого читання, а також інших регуляторних актів. Звісно, якщо не вдосконалити зазначені вище положення, може виникати багато викликів під час його застосування на практиці.

Фото: РБК-Україна, надане компанією «Міллер», Український кризовий медіа центр (УКМЦ), Валентина Балабанова, фейсбук-сторінки Олексія Харченка та В’ячеслава Якубенка