Половинчасті зміни: як Рада реформує СБУ

Законопроєкт щодо реформи СБУ №3196-д готували понад рік. Депутати подали до нього більш як дві тисячі поправок. 8 липня комітет парламенту з питань національної безпеки та оборони нашвидкуруч та без ґрунтовних обговорень погодив проєкт до другого читання. Але навіть після цього рішення вчора, 14 липня, текст зазнав додаткових правок. І уже сьогодні законопроєкт стоїть у порядку денному для прийняття. Досі незрозуміло, чи встигне Рада розглянути законопроєкт сьогодні або ж буде збиратися окрема позачергова сесія наступного тижня.

Ймовірно, монобільшість поспішає через бажання президента отримати хоч якесь досягнення у реформах в Україні перед поїздкою у Вашингтон. Адже реформа СБУ — дійсно важливий пункт, який має наблизити Україну на шляху до НАТО. Тим більше що одну з останніх версій проєкту нещодавно схвалили посли G7.

Держсекретар США Ентоні Блінкен напередодні назвав п’ять кроків, що, як вважають у Штатах, допоможуть Україні зберегти прогрес у реформах. Зокрема, йдеться про реформу СБУ, її деполітизацію, демілітаризацію та передачу функцій боротьби з корупцією та організованою злочинністю іншому відомству.

Ще вчора після засідання комітету фінальний текст проєкту не оприлюднили, а останні поправки до нього розглядали без трансляції. Але за підсумками засідання можна зрозуміти суть найважливіших положень реформи. Аналіз тексту і дискусій на комітеті показує, що Рада так і не наважилася на повноцінну реформу, хоча й зробила ряд кроків, на які досі не йшов жоден парламент. Наприклад, уперше чітко задекларовано необхідність позбавити СБУ слідства і визначити для цього строки.

Також позитивним досягненням є створення реальних парламентських механізмів контролю над СБУ, перш за все з боку профільного комітету Ради, що має посилити підзвітність служби. Нарешті закладено основи для демілітаризації, яка має започаткувати зміну культури.

Разом з тим низка інших суперечливих положень законопроєкту створюють надвисокі ризики в майбутній діяльності служби.

Що зі слідством?

Службу безпеки України потрібно позбавити слідства для унеможливлення втручання у діяльність бізнесу та «торгування» розвідувальною інформацією. Депутати хочуть поступово забирати в СБУ цю можливість — принаймні до 1 січня 2025 року.

Суть положень щодо слідства зводиться до такого:

• до 1 липня 2022 року підслідність СБУ має звузитися до переліку з 16 статей замість 38, які є в компетенції служби сьогодні;
• з 1 липня 2022 року до 1 січня 2025 року СБУ матиме в підслідності 16 статей (наприклад, державна зрада, шпигунство, тероризм, фінансування тероризму та інші);
• з 1 січня 2025 року СБУ повинна припинити функцію слідства взагалі.

Найбільш проблемним у такому поступовому позбавленні СБУ слідства є те, що Рада так і не ухвалила необхідних змін до Кримінального процесуального кодексу (КПК). Це означає, що незалежно від змін до основного закону про реформу, СБУ зможе і буде здійснювати слідство в порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом. Депутати з правоохоронного комітету парламенту, які й мали б ухвалити такі зміни до КПК, не приховували, що є прихильниками того, щоб залишити слідство за СБУ.

Важливо, що обмеження підслідності СБУ 16 статтями жодним чином не рятує від можливих зловживань. Просто тому, що на практиці СБУ неодноразово під виглядом державної зради чи фінансування тероризму розслідувала корупцію. Досі на практиці є численні випадки, коли прокурори доручали СБУ слідство у непідслідних та невластивих їй справах. Тому в разі ухвалення такої редакції важливим на перехідний період буде уважний моніторинг діяльності СБУ для своєчасного виявлення спроб таких ймовірних зловживань.

Визначені проєктом дедлайни щодо слідства, з одного боку, більш ніж чіткі. З іншого — напередодні дедлайну остаточного позбавлення слідства, тобто початку 2025 року, чинний парламент уже зміниться, як може змінитися й президент. А отже, можуть з’явитися спроби переконати нових політиків ці дедлайни посунути.

До слова, процес позбавлення слідства та невластивих функцій прокуратури затягнувся на понад десятиліття.

Саме тому питання завершення реформи в цій частині та негайні зміни до КПК залишаються надактуальними і мають стати пріоритетом парламенту восени в разі ухвалення профільного закону зараз. Інакше головний здобуток реформи перетвориться на мильну бульбашку.

Що із підсиленням СБУ повноваженнями?

СБУ отримає серйозне посилення в сфері контррозвідки на тлі хоч і тимчасового, але залишення слідчих функцій. Паралельне співіснування в одному органі цих функцій несе певні ризики, бо і контррозвідка, і слідство передбачають серйозне втручання в права та свободи людей.

Для цілей контррозвідки стандарти такого втручання значно менші, тому в цивілізованих країнах Заходу такі матеріали не дозволено використовувати для кримінального переслідування осіб.

Наприклад, «прослушка». За кримінальним процесом, для того щоб взяти дозвіл на неї, треба обґрунтувати таку доцільність і необхідність втручання в приватне життя доказами та погодити у прокурора та суді. Більш того, таке втручання в особисте життя допускається, лише коли розслідується тяжкий або особливо тяжкий злочин.

Натомість для цілей контррозвідки таке ж клопотання, за проєктом про реформу СБУ, треба буде просто погодити в суді. Суд може відмовити лише через формальну невідповідність закону. А підстави для прослуховування дуже широкі та розмиті, наприклад, «отримання інформації в інтересах державної безпеки».

Саме тому під час слухань на комітеті депутати прибрали ризикову норму, яка прямо дозволяла в рамках контррозвідки використовувати матеріали «прослушки» (та інших заходів, що передбачають втручання у приватне життя) як докази у кримінальному процесі. Проте ризики використання таких матеріалів у судових процесах усе одно залишилися, наприклад для цілей блокування інформаційних ресурсів. Більш того, виключення із законопроєкту дозволу на використання таких матеріалів у суді не означає прямої заборони їх використання як доказів. Не окреслено також межі такого використання. За таких обставин ризики зловживань у роботі СБУ залишаються, і після прийняття закону їх потрібно буде усувати, орієнтуючись на практику.

У рамках контррозвідки СБУ надаються повноваження блокувати інформаційні ресурси в судовому порядку, але детальної процедури для цього не передбачено. Для цілей контррозвідки СБУ дозволили надсилати офіційні застереження та рекомендації не лише держорганам, а й громадянам. Подібне повноваження досить сумнівне та очевидно зможе використовуватися для тиску та з корупційною метою.

СБУ також дозволяють перевіряти кандидатів перед призначенням на відповідальні та особливо відповідальні посади держслужби (наприклад, керівник апарату будь-якого міністерства, Верховної Ради) або адміністративні посади в прокуратурі (керівник Спеціалізованої антикорупційної прокуратури) на предмет їх співробітництва з іноземними спецслужбами. Саме за результатами таких перевірок СБУ зможе надавати свої офіційні застереження або рекомендації щодо держорганів і конкурсних комісій, наприклад, не призначати певних осіб на посади. При цьому в службі свавільно зможуть утаємничувати причини та підстави таких рекомендацій, а отже, і можливість проконтролювати їх обґрунтованість.

Усе це далеко не повний перелік нових повноважень, яких раніше у служби не було. У підсумку залишаючи слідство та посилюючи контррозвідувальний компонент, парламент лише підвищив ризики зловживань у СБУ.

Як атестуватимуть співробітників СБУ?

Суттєвих інструментів очищення служби не передбачено, як і конкурсних процедур відбору кадрів. Проєкт передбачає атестацію співробітників, але вона не матиме реальних результатів.

По-перше, непроходження атестації не є підставою для звільнення. По-друге, за баченням голови робочої групи Мар’яни Безуглої, оперативні співробітники взагалі не мають підлягати атестації. А оперативники служби — це фактично увесь склад сумнозвісних підрозділів «К» та економічної контррозвідки. Атестуватимуть у підсумку лише керівний склад цих підрозділів.

Тобто тисячі співробітників, до яких найбільше питань, атестації уникнуть, але отримають у рази вищу заробітну плату.

Саму ж процедуру атестації визначатиме президент, хоча таких повноважень він не має за Конституцією. Це ще один величезний ризик процесу, що будь-якої миті може бути скасований у Конституційному суді.

Більш того, за інформацією ЦПК, у службі вже відбуваються торги щодо проходження атестації керівним складом СБУ, особливо керівництвом сумнозвісних підрозділів. Одним із факторів проходження атестації буде наявність допуску до державної таємниці. Це питання виключно компетенції СБУ, а саме — створених там для цих цілей спеціальних комісій і керівництва. Таким чином, ручний режим керування атестацією з боку СБУ може вилитися в штучне позбавлення небажаних кадрів доступу до держтаємниці. Саме в такий спосіб чинні керівні кадри в департаменті «К» хочуть отримати посади в інших підрозділах і втриматися на посадах в СБУ.

Доцільність подібної атестації дуже сумнівна, особливо з огляду на те, що на неї потрібно буде витратити значний ресурс, зокрема і бюджетних коштів.

Публічність і прозорість?

За підсумками реформи, СБУ стане ще більш секретною службою. Проєкт фактично виводить службу з-під дії Закону України «Про доступ до публічної інформації». Тобто служба зможе на власний розсуд вирішувати, яка інформація може бути відкритою, а яка — ні. Тоді як цей закон визначає засади та принципи обмеження доступу до інформації.

Більш того, якщо зараз за законом відкриті публічні декларації мають подавати всі співробітники СБУ, які не є секретними (безпосередньо не здійснюють оперативно-розшукової та контррозвідувальної діяльності), то «реформа» пропонує залишити відкритими лише декларації керівника СБУ, його заступників і керівників регіональних підрозділів. Таким чином коло публічних декларантів у СБУ також звузиться.

Тотальна закритість служби залишається надактуальною проблемою, адже фактично унеможливлює будь-який контроль з боку громадськості, медіа та правозахисників.

На відміну від редакції першого читання, де було закріплено граничну чисельність СБУ в 17 тисяч осіб, вже до другого читання СБУ руками прихильних депутатів виторгувала 20 тисяч. Нагадаємо, що наразі гранична чисельність, за законом, становить 27 тисяч і 31 тисячу в особливий період. Голова СБУ призначатиметься на шість років. Цей строк поширюватиметься і на діючого голову Івана Баканова. Тобто останній, попри політичне призначення, залишатиметься головою навіть після завершення каденції президента Зеленського та має впроваджувати реформу в життя.

***

В підсумку проєкт не стає справжньою реформою, радше, створює можливості працювати над змінами надалі. Наступним кроком мають стати зміни до Кримінального процесу, і вже зрозуміло, що це буде справжній виклик для парламенту.

Водночас за період незалежності це перша спроба системно змінити службу, яка дійшла до етапу голосування в залі парламенту. Головне наразі — не зупинятися і саме в цій каденції парламенту завершити всі належні зміни, які дійсно модернізують службу.

Бо половинчасті зміни мають наслідком те, що фінальну версію проєкту не готові підтримувати ані прихильники реформи, ані її вороги. Прихильники вважають, що така реформа є фейком, а її прийняття може позбавити можливості реальних змін у майбутньому, вороги ж незадоволені навіть натяками на необхідність позбавити слідства.