Госбюджет-2022: на что следует обратить внимание правительству

На заседании Верховной Рады в среду, 20 октября, был рассмотрен в первом чтении проект бюджета на 2022 (рег. № 6000) и принято Постановление Верховной Рады "О выводах и предложениях к проекту Закона Украины о Государственном бюджете Украины на 2022". Кабинет Министров Украины должен подготовить проект бюджета ко II чтению на основе Бюджетных выводов и подать на рассмотрение Верховной Рады в двухнедельный срок.

Госбюджет-2022: на что следует обратить внимание правительству - фото из открытых источников

Оценку проекту бюджета-2022 и Бюджетных выводов Верховной Рады для портала "Комментарии" сделала Татьяна Богдан — доктор экономических наук, директор по научной работе "Growford Institute".

Важно, чтобы правительство в процессе подготовки бюджета ко II чтению не отошло от взвешенных оценок и прогнозов и не поддалось политическому давлению на предмет искусственного раздувания доходов бюджета

Эксперт отмечает, что в части доходов бюджета Верховная Рада поручает Кабмину увеличить отдельные доходные источники, которые должны стать источником расширения расходной части бюджета. Постановление Верховной Рады не содержит числовых параметров нового плана доходов, за исключением поступлений от НДС на импортируемые товары, которые должны быть увеличены на 6,5 млрд грн или на 1,6%.

Кроме того, доходы бюджета должны быть увеличены на суммы дополнительных поступлений, связанных с принятием закона о внесении изменений в Налоговый кодекс и некоторые законодательные акты Украины (реестр. № 5600). Кабинет Министров уполномочен также увеличить доходы специального фонда бюджета в части формирования дорожного фонда.

При доработке бюджета ко II чтению Кабинет Министров получил "зеленый свет" для увеличения доходов бюджета по следующим статьям: налог на доходы физических лиц, налог на прибыль предприятий, рентная плата за пользование недрами для добычи природного газа и железных руд, акцизный налог, экологический налог, ввозная пошлина, НДС с произведенных в Украине товаров, плата за лицензии в области организации и проведения азартных игр.

"Следует отметить, что при подготовке Кабинетом Министров первого варианта бюджета, доходы сводного бюджета в 2022 прогнозировались на уровне 31,1% ВВП что на 1,1% пункта меньше прогноза 2021 и на 1,7% пункта меньше факта 2020. Однако законодательство не предусматривало отмену отдельных налогов или снижения их ставок, что могло бы объяснить уменьшение доходов бюджета. Поэтому резервы для увеличения прогнозных поступлений в бюджете 2022 объективно существуют. Кроме того, увеличение доходов бюджета может быть результатом более эффективного администрирования налогов и уменьшение объемов теневых операций ", — говорит Татьяна Богдан.

Касаемо достоверности прогноза от наиболее весомого источника доходов — НДС, то эксперты "Growford Institute" при анализе проекта бюджета от 15.09.2021 пришли к выводу о занижении их потенциального объема, вследствие наличия системной ошибки в прогнозировании НДС Минфином. Так, Минфин в течение нескольких лет оперирует заниженными оценками базы НДС — конечных потребительских расходов. Указанные расходы в 2021 году оцениваются налоговой службой на уровне 3,5 трлн грн, в то время как де-факто по данным Госстата, в I полугодии 2021 они уже составляли 2 трлн, а к концу года превысят 4 трлн грн.

То есть предложения Верховной Рады по уточнению прогнозов по отдельным доходным источникам и увеличение общей суммы доходов бюджета вполне оправданы и обоснованы. Но при этом важно, чтобы правительство в процессе подготовки бюджета ко II чтению не отошло от взвешенных оценок и прогнозов и не поддалось политическому давлению на предмет искусственного раздувания доходов бюджета.

В части расходов государственного бюджета Выводы и предложения Верховной Рады оперируют незначительным количеством числовых параметров, но изобилуют широким перечнем необоснованных надежд и стремлений народных избранников

В частности, расходы на обновление подвижного состава для перевозки пассажиров и модернизацию железнодорожной инфраструктуры должны быть уменьшены с 3, 65 млрд грн до 0,5 млрд грн; в свою очередь — 3,3 млрд грн следует перераспределить в пользу государственных программ по обеспечению безопасности движения. Государственные капитальные вложения на разработку и реализацию инвестиционных проектов должны быть увеличены с 2,7 до 4 млрд грн и выведены из-под юрисдикции Министерства экономики.

В новом варианте бюджета Минфин обязан предусмотреть субвенцию местным бюджетам (1 млрд грн) на мероприятия по борьбе с COVID-19 во время учебного процесса в учреждениях среднего образования. Кроме того, 1 млрд грн должен быть выделен для программы "Питьевая вода Украины" на 2022-2026 годы". Финансирование программы по развитию аэропортной инфраструктуры Верховная Рада предлагает увеличить в 6,5 раза или на 2,2 млрд грн. Такие изменения в составе расходной части бюджета не вызывают возражений, поскольку страна действительно требует капитальных вложений в развитие инфраструктуры, в улучшение качества питьевой воды, в повышение безопасности дорожного движения и учебного процесса.

"Но очевидно лоббистский характер имеет установка Верховной Рады по уменьшению бюджета Государственного фонда регионального развития на 6 млрд грн и восстановления на эту же сумму "Субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий". Последняя субвенция называется" депутатской "и обычно используется народными депутатами в собственных округах для подкупа избирателей за счет государственного бюджета. Процедуры распределения средств депутатской субвенции и их выделение и местах являются непрозрачными и не базируются на четких критериях", — замечает Татьяна Богдан.

Другие инициативы Верховной Рады относительно расширения расходной части бюджета не имеют числового выражения, а формулируются как поручения Кабинета Министров "определиться относительно возможности и целесообразности увеличения / предсказания расходов проекта государственного бюджета на 2022 по учтенным частично предложениям народных депутатов и комитетов Верховной Рады ..." . И таких бюджетных программ в Заключении и предложениях Верховной Рады насчитывается около 200!

Очевидно, по мнению эксперта, что для удовлетворения всех пожеланий народных избранников, государство просто не будет иметь достаточного объема ресурсов, мобилизованных через доходы бюджета. Поэтому Правительство при подготовке бюджета ко II чтению в ручном режиме будет обрабатывать многочисленные пожелания Верховной Рады и лишь небольшую часть из них интегрировать в новый вариант проекта бюджета.

"На мой взгляд, при доработке проекта бюджета следует исходить из реальных потребностей и приоритетов социально-экономического развития страны, концентрируя ресурсы на важнейших направлениях и соблюдая правила программно-целевого бюджетирования. При этом непосредственным участникам бюджетного процесса-2022 в помощь могут стать ориентиры для расходной политики государства ", — говорит Татьяна Богдан.

Ориентиры для расходной политики государства

1. Начало новых бюджетных программ (что отражено в п. 2.17.21 Бюджетных выводов), связанных с использованием инструментов современной индустриальной политики, должно стать одним из национальных приоритетов. Верховная Рада считает целесообразным выделить бюджетное финансирование по следующим направлениям: стимулирование развития индустриальных парков, строительство объектов смежной инфраструктуры для индустриальных парков, пополнение уставного капитала Экспортно-кредитного агентства, частичная компенсация процентных ставок по экспортным кредитам, пополнение уставного капитала ОАО "Национальный фонд инвестиций Украины ". Бесспорно, одновременно апробация нескольких инструментов индустриальной политики и адекватное финансирование соответствующих институтов в реалиях Украины затруднен. Однако точечная поддержка прогрессивных организационных форм и институтов развития, как и обработки соответствующей правовой базы, могли бы стать первыми шагами на пути к диверсификации украинской экономики и существенного повышения ее производительности.

2. Увеличение расходов на органы законодательной и исполнительной власти Украины (Верховную Раду, Кабинет Министров, Министерство экономики, Госслужбу по вопросам безопасности пищевых продуктов, др.) является необоснованным, поскольку большинство из этих органов демонстрируют низкие показатели результативности и не имеют доверия общественности, поглощая значительные суммы бюджетных средств. В первом варианте бюджета расходы Сводного бюджета на государственное управление уже планировались в сумме 108 млрд грн или 2% ВВП, что является стабильным уровнем для периода 2017-2021 годов. Поэтому дальнейшее увеличение расходов по этой статье является нецелесообразным.

3. Наращивание расходов на судебные и правоохранительные органы (Верховный суд, Конституционный суд, прокуратуру, местные и апелляционные суды, что отражено в Бюджетных выводах) является контпродуктивным. Даже в первом варианте проекта бюджета закладывался необоснованно высокий уровень таких расходов, при том что эффективность деятельности этих органов является очень низкой. Среди стран с формирующимися рынками, украинский показатель расходов (3,3% ВВП в бюджете от 15.09.2021) является в 1,5 раза выше среднего. Еще более поразительные различия Украина имеет с показателями развитых стран (2-кратное превышение). Поэтому Украина еще имеет значительный потенциал для сокращения бюджетных расходов на правоохранительные и судебные органы при повышении их эффективности.

4. Целесообразность дальнейшего роста бюджетных расходов по образовательным программам сомнительна (п. 2.17.30-2.17-47 Бюджетных выводов Верховной Рады). В I варианте проекта бюджета уже закладывалось увеличение государственного финансирования сферы образования на 22,9% в номинальном выражении и на 0,7 проц. пункты ВВП относительно 2021 Проект бюджета от 15.09.2021 г.. впервые с 2013 года предусматривал увеличение финансирования образования до уровня 7,3% ВВП, в то время как в 2015-2020 гг. такое финансирование находилось на уровне 5,4-6 0% ВВП. Заметное увеличение финансирования образования в 2021-2022 гг. показало приоритетность вложений в развитие человеческого капитала для украинского государства. Но предлагаемое Верховной Радой более щедрое обеспечения получения профессионально-технического образования, Малой академии наук, Фонда развития учреждений профессионального и высшего образования, научной деятельности университетов, физико-спортивной подготовке ученической и студенческой молодежи и др. вряд ли может быть реализовано в условиях имеющихся финансовых ограничений.

5. Руководство Верховной Рады по повышению в 2022 году государственных социальных стандартов — прожиточного минимума и минимальной заработной платы — заслуживают поддержки, но с учетом определенных оговорок. Согласно І варианту бюджета в I полугодии 2022 размеры прожиточного минимума не должны были меняться, а их рост предполагался с 1 июля и с 1 декабря на 4,8% и 8,2% до декабря 2021 частности, прожиточный минимум должен составлять с 1 января 2022 2393 грн, с 1 июля 2508 грн и с 1 декабря 2589 грн. В то же время по информации Минсоцполитики, фактический размер прожиточного минимума в ценах августа 2021 в расчете на месяц составлял для трудоспособных лиц — 4525 грн (с учетом суммы обязательных платежей — 5622 грн). Такие диспропорции указывают на снижение роли государства как гаранта выживания человека в сложных жизненных обстоятельствах (при потере трудоспособности), что является потенциально опасным в контексте сохранения социальной стабильности в стране.

С другой стороны, наши исследования показывают, что расходы сводного бюджета Украины и фонды обязательного медицинского страхования на уровне 13,7% ВВП в бюджете 2022 превышают средний показатель в странах с формирующимися рынками, — 10,4% ВВП. Поэтому сокращение относительной величины социальных расходов в Украине в среднесрочной перспективе будет неизбежным. Но такое сокращение должно достигаться не за счет дальнейшего снижения реальной величины прожиточного минимума, а за счет рационализации социальной системы — уменьшение количества реципиентов социальных пособий. Достижению этой цели будут способствовать полноценный запуск Единой информационной системы социальной сферы и пересмотр законодательства по вопросам социальной защиты населения.

6. Предложения Верховной Рады по инициированию новых бюджетных программ и расширение действующих в части транспортной инфраструктуры является слишком амбициозными, разнонаправленными и не имеют реальных источников финансирования в рамках бюджета. Так, пункты 2.17.105 — 2.17.118 Бюджетных выводов об увеличении государственных инвестиций в развитие дорожной, железнодорожной, аэропортовой и речного морской инфраструктуры потребует нескольких триллионов гривен бюджетных средств для их воплощения. Кроме того, в Украине еще не создано современных эффективных институтов управления государственными инвестиционными проектами, что ограждало бы их от масштабных коррупционных схем. Поэтому размер финансирования указанных программ в I варианте бюджета является вполне адекватным (предусматриваются на уровне около 130 млрд грн с учетом гарантированных займов), а основные усилия государственных органов следует направить на совершенствование механизмов планирования инвестиционных проектов, выделение бюджетного финансирования и мониторинга их применения.

Ранее "Комментарии" писали, что происходит с местными бюджетами : регионы беднеют, а какие — богатеют.