Володимир Олександрович Наполеон. Як Зеленський завоювує Київ?

У вівторок, 19 жовтня, Віталій Кличко вперше за багато місяців переступив поріг Офісу президента. Вже більше року Володимир Зеленський уникав контактів з мером, а на закритих зустрічах з послами, та й на своїй останній прес-конференції публічно демонстрував відверту неприязнь до очільника столиці. Яка кішка пробігла між політиками, достеменно невідомо. Подейкують, що «каменем спотикання» виявився… банальний піар. Коли Віталій Володимирович, «нехтуючи» субординацією, дозволив собі самостійно відкрити меморіал з найбільшим прапором, тоді як Офіс президента готував цю церемонію для Володимира Зеленського (хоч і не мав до реалізації проєкту жодного стосунку). З того часу спілкування між президентом і мером було поставлено на затяжну паузу.

За інформацією «Главкома», мер пробув на Банковій майже дві години. Запрошенню передував ряд тактичних кроків з обох сторін.

У понеділок, напередодні візиту до Офісу, Віталій Кличко вийшов із заявою про необхідність відновлення райрад у Києві. Мер зіграв на випередження, адже норма про райради міститься в уже проголосованому в першому читанні законопроєкті, який «Слуги народу» підготували ще у 2019 році. І який з того часу припадав у парламенті пилом, хоч його перманентно використовували як страшилку для мера.

Нагадаємо також, що тоді роботу над проєктом Закону про місто Київ – столицю України (реєстраційний номер 2143-3) очолював нинішній міністр культури Олександр Ткаченко, який був не проти сісти в крісло голови КМДА. Саме ця новація – розділення посад київського мера та голови Київської міської держадміністрації, а не повернення районних рад в столицю, була головним «каменем спотикання». В команді президента таку новацію продовжують вважати вельми прогресивною. Сам Кличко цей проєкт неодноразово піддавав критиці, підозрюючи, що закон перетворить його мерство у бутафорію: головною дієвою особою столиці стане призначений президентом глава КМДА, який перебере на себе всі управлінські функції.

Близькі до влади телеграм-канали ще минулого тижня почали нагнітати ситуацію: вони одночасно «вибухнули» повідомленнями про те, що вже до кінця листопада Київ матиме нового голову Київської міської адміністрації, а обраний киянами мер Віталій Кличко перетвориться на «церемоніймейстера», який не зможе впливати на господарство міста. Паралельно з цим поширювалися також повідомлення, що навесні пройдуть вибори до районних рад у Києві, а, можливо, паралельно будуть ініційовані перевибори і до Київської міської ради. Де, як відомо, на сьогодні фракція «Європейської солідарності» Порошенка має 31 мандат, фракція Віталія Кличка «Удар» – 30 мандатів, а провладна «Слуга народу» – лише 12 зі 120-ти.

Є всі підстави вважати, що інформаційні кампанії з обох сторін принесли свої плоди. Розмова Зеленського і Кличка відбулася. І, як кажуть джерела «Главкома», сторони домовилися припинити гостру фазу протистояння і навіть проговорили можливу корекцію законопроєкту про столицю під час проходження другого читання у Верховній Раді. Якщо коротко, то меру залишать господарські функції у столиці, виконавчий орган перейменують у магістрат, а нова структура, яка називатиметься КМДА – матиме наглядову функцію за законністю прийнятих мером і Київрадою рішень. Втім ця зустріч не зняла питання столиці з порядку денного Офісу президента. Це, радше, філігранна гра. Її мета – «задушити» Кличка в обіймах. Не дарма на зустріч був запрошений і міністр розвитку громад Олексій Чернишов. Який фактично був представлений Кличку, як майбутній глава КМДА.

Історія питання

Бажання Банкової посилити свій вплив на Київ є перманентним. Все почалося ще у 2019-му, коли Офіс очолював Андрій Богдан. «Главком» про це детально писав. Згодом уже новий глава Офісу – Андрій Єрмак – спочатку шукав управлінські нитки, аби «зв’язати» Кличка через впровадження в київську владу своїх людей, однак згодом і він почав діяти радикальніше. Які тільки сценарії не пропрацьовувались Офісом президента, аби управління Києвом передати «своїй» людині: або через рішення РНБО, або через створення тимчасової слідчої комісії, яка запрацює після серії антикорупційних викриттів, або через вже згаданий закон про столицю.

Дійсно, для оточення Зеленського «столичний бастіон», який продовжує утримувати оборону, залишається чи не головним подразником – і з політичної точки зору теж: великий рейтинг довіри до Кличка, який може конвертуватися у президентський, очевидно, нервує Офіс. Плюс очевидна відсутність альтернативної фігури, яка б могла скласти конкуренцію Кличку на виборах мера (різна соціологія показує, що мер знову має всі шанси перемогти у першому турі).

Хто кому голова?

«Главком» розібрався, що ж зміниться у структурі київської влади, якщо проєкт закону «Про місто Київ – столицю України» буде проголосовано уже найближчим часом. За чинним законом (у редакції 1999 року), головою Київської міської держадміністрації може бути винятково обраний киянами мер. Президент має право звільнити голову Київської міської державної адміністрації, як і голів інших державних адміністрацій, але не може призначити на його місце нікого іншого, окрім обраного киянами мера. Для центральної влади така ситуація – патова. І цю патову ситуацію охороняють не лише закони України, а й рішення Конституційного суду.

На них у 2019-му посилався мер Києва Віталій Кличко, коли питання можливості/неможливості суміщення ним двох посад вчергове розглядав Конституційний суд. «Статтею 141 Конституції України передбачено, що територіальна громада Києва на відкритих та прямих виборах обирає міського голову. І саме він головує на засіданнях Київради та очолює її виконавчий орган, терміном на п’ять років», – зазначив Віталій Кличко, виступаючи на засіданні Конституційного суду.

«Ще у 2003 році Конституційний суд своїм рішенням дав роз’яснення, що обраний громадою київський міський голова має бути призначений і головою Київської міської державної адміністрації. Тобто призначення виключно київського міського голови на посаду голови Київської міської держадміністрації президентом України не є суміщенням посад. А є формою виконання міським головою своїх повноважень, передбачених Конституцією та законами України», – наводить слова Кличка «Офіційний портал Києва».

Зрозуміло, що для Кличка спроби відібрати в нього одне з двох крісел є болісними. «Справа не в прізвищах та посадах. Ідеться про згортання реформи децентралізації, про позбавлення столиці самоврядування. Конституція України передбачає, що особливості здійснення місцевого самоврядування врегульовані окремим законом – «Законом про столицю». А ухвалений парламентом у першому читанні законопроєкт № 2143-3 «Про місто Київ – столицю України» суперечить низці статей Конституції у частині засадничих підстав здійснення в столиці місцевого самоврядування», – зауважив мер, виступаючи в суді.

У чому Віталій Кличко мав рацію, так це в тому, що доки закон «Про столицю» не втратив чинності, намагання звільнити його з посади голови Київської міської держадміністрації є неконституційними.

Новий же законопроєкт виписаний так, що розв’язує цю проблему. Стаття 35-та цього законопроєкту містить такі пункти:

«1. Київська міська державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

2. Київську міську державну адміністрацію очолює голова, який призначається на посаду і звільняється президентом України за поданням Кабінету міністрів України на строк повноважень президента України».

Ці нові положення цілком відповідають словам Володимира Зеленського, сказаним ним у травні 2021 року. На пресконференції, присвяченій другій річниці обрання Зеленського президентом, главу держави запитали про обшуки на комунальних підприємствах Києва, і Зеленський відповів так: «Віталій Кличко мені нічого не зробив. Мене нічого не пов’язує з паном мером, окрім одного – голова Київської міської держадміністрації є вертикаллю президента. І хоче він чи не хоче – це так і є».

У разі ухвалення нового закону, голова Київської міської держадміністрації дійсно стане частиною президентської вертикалі. Але до результативного голосування за цей документ стверджувати подібне зарано.

Два стільці для одного чиновника

«Главком» зв’язався з одним зі співавторів законопроєкту «Про столицю» – народним депутатом Дмитром Гуріним, членом фракції «Слуга народу», обраним за мажоритарним 218-м округом Києва. На користь розділення посад голови Київської міської держадміністрації та мера міста Гурін навів аргументи.

Перший: суміщення двох крісел характерне лише для Києва, тоді як система влади має бути уніфікована. «Вся країна працює за одними правилами. Є державна гілка і є місцева гілка влади. Наприклад, є міський голова Львова, і він приймає рішення з питань, що входять до його компетенції. Але є також голова Львівської державної обласної адміністрації, котрий наглядає за тим, чи все відбувається за законом, – така от у нього функція, таке розділення повноважень. Одні – роблять, а інші – наглядають. Але у Києві все чомусь по-іншому», – констатує Гурін.

Депутат додає: умовний виконавець та умовний контролер мають бути різними персонами, інакше виходить профанація їхніх функцій. І це – аргумент номер два. «Є мер – начебто, самоврядний (хоча це не так), і є держава, котра за мером начебто наглядає, – говорить народний депутат. – Але як може міський голова наглядати сам за собою? Він сидить одночасно на двох стільцях. Потрібна інша концепція, за якою місто буде окремо, а держава – окремо. Знаю, що багато кому не подобається перспектива впровадження у місті державного нагляду, котрий вже є в усіх інших громадах, крім Києва. Але подобається це чи ні, всю структуру влади треба приводити до спільного знаменника, аби столиця не відрізнялася у гірший бік від решти міст».

«Мер діє в межах своїх повноважень і виконує обіцянки, дані виборцям. А держава діє у своїй площині та може сказати: «Отут прийняте незаконне рішення, підімо із ним до суду. І мер як відповідач іде до суду, щоб розв’язати цей конфлікт. Зараз виконавчий орган мерії – це Київська міська держадміністрація, але надалі вона буде свій власний виконавчий орган, а не державний», – каже Гурін.

Втім, наш співрозмовник всіляко наголошує: остаточної версії законопроєкту досі ще немає.

Все упирається в політику

Дочекатися тексту нового закону «Главкому» радить і заступник голови Київської міської держадміністрації Валентин Мондриївський. А депутат Київради від «Європейської солідарності» Леонід Ємець говорить про те, що «слуги» вкотре порушили регламент Верховної Ради, бо до другого читання вони взяли закон, який був проголосований у першому читанні, повністю зруйнували ту табличку правок, яку сформували депутати, і сказали, що вони будуть його писати по-новому».

Та в кожному разі, додає Ємець, «офіс президента зараз хоче забрати у міського голови повноваження керівника міської адміністрації та передати іншій особі, яку кияни не обирали на цю посаду, також не обирали її керувати самоврядуванням у Києві. Натомість вони планують віддати їх чиновнику, який подобається Банковій».

Команда симпатиків Кличка має рацію, коли наголошує, що на вакантну посаду голови міської держадміністрації Банкова призначить свою людину. Саме для цього і затіваються пертурбації. Проте не має рації сам мер, котрий як мантру повторює одну й ту саму фразу: «лише кияни можуть мене звільнити». З посади мера – так, оскільки ця посада виборна. А з посади голови Київської міської держадміністрації його зможе звільнити президент, якщо, звісно, відповідні зміни до законодавства будуть ухвалені.

Михайло Поживанов, заступник голови Київської міської держадміністрації часів Олександра Омельченка, говорить «Главкому», що важко визначити, що більш значимо для Банкової – перемикнути на себе фінансові потоки чи підсилити владу президента. «Все залежить від того, як буде виписаний закон у частині розподілу міського бюджету та того, хто управлятиме цим бюджетом», – говорить він.

«Але зауважте, що в усі часи держава «спускала» Києву дотації. І, природно, що вона хоче бачити, на що йдуть ці дотації. Бо у Києві, приміром, протягом семи років не збудовано жодної станції метро… Коли Попов очолював Київську міську держадміністрацію , а Черновецький був чи то в бігах, чи то просто відійшов від справ, реалізовувалися певні корисні для міста проєкти. Але жоден з них не був би реалізований, якби не гроші уряду та не «відкати» родині Азарова. В результаті Попов отримав образ такого собі «господарника», а Черновецький повністю пішов у негатив», – каже Поживанов.

Але й «освоїти» бюджет Києва у розмірі 60–65 млрд грн – справа доволі приваблива, додає Поживанов. У чиїх руках опиняться ці кошти – в руках Київської міської держадміністрації чи новоствореного виконавчого органу міської ради? «Подивимося, як будуть розділені повноваження. Мабуть, окремі статті відійдуть Київській міській держадміністрації, а окремі – міськраді. Хоча я вважаю, що рушієм усіх цих змін є не економічні, а політичні мотиви».

Те, що політичний мотив є домінуючим, вважає і депутат попередніх скликань Ігор Луценко. «Банкова вважає посаду мера з сильними повноваженнями небезпечною для себе, тому пропонує вилучити у нього максимум повноважень. Це досягається двома способами. По-перше, запровадженням так званого загального нагляду з боку очільника Київської міської держадміністрації за рішеннями усіх органів місцевого самоврядування – від мера і до виконкомів», – зазначає Луценко.

По-друге, зауважує він, для ослаблення позицій мера використовуватимуть районні ради. Райради у Києві – це те нове, котре є «добре забутим старим». І це наступна значуща новація законопроєкту «Про столицю», на якій варто зупинитися детальніше.

Жити по-новому. Київський формат

Дійсно: якщо проєкт закону про столицю набуде чинності, він перекроїть вертикаль столичної влади. Передусім зникнуть районні державні адміністрації, натомість відродяться районні ради та їхні виконкоми. Слід зауважити, що районні ради в Києві то скасовували, то поновлювали. Проблема з ними полягала в тому, що районні ради, по суті, не мали жодної влади і, що важливіше, – бюджетів на розвиток району.

Крім цього, районні ради міста не фігурують у Конституції України в переліку суб’єктів місцевого самоврядування. Правники вказували на цю колізію неодноразово, підкреслюючи, що райради міст не відповідають духу та букві Основного закону. Але їх проігнорували і цього разу.

Очікується, що до кожної райради буде обрано 30–40 депутатів. Їхня кількість регламентуватиметься іншим законом – «Про місцеві вибори». Що ж до повноважень депутатів райрад, то вони є доволі скромними. Владі цього рівня буде дозволено, наприклад, розпоряджатися комунальним майном, здавати його в оренду тощо. Так буде формуватися мікробюджет окремого району, котрий може бути використаний на соціальні потреби. Додатково передбачені субвенції з бюджету міського. Але в кінцевому підсумку розміри доходів районів і фінансовий трансферт встановлює міська рада.

В інтерв’ю виданню «Хмарочос» перший мер Києва Леонід Косаківський засуджує подібне роздрібнення грошей та повноважень. «Якщо раніше в місті була жорстко централізована влада, то зараз маятник занадто хитнувся в інший бік. З’явилася загроза «балканізації», як колись називали це явище в Парижі. Надмірний ухил тепер робиться в бік районів. Це може порушити баланс і керованість Києвом», – вважає він.

Що ж стосується міської ради, то кількість її депутатів скоротиться зі 120 осіб до 80. Але це стосується не лише столиці. Встановити таке ж число депутатів міської ради пропонується у всіх містах з кількістю виборців понад мільйон осіб. Цікаво, що в законопроєкті відсутні положення про секретаріат Київської міської ради. Таким чином, мер міста (хто б ним зрештою не став) позбавляється ще одного свого опертя.

Натомість досить чітко окреслене коло повноважень Київради та її виконкому (магістрату). Умовно їх можна поділити на три групи: гуманітарні (школи, дитячі садки, лікарні, музеї, соціальний захист населення), інфраструктурні (транспорт і дороги) та містобудівні. Зокрема, міська рада затверджує генеральний план міста та встановлює правила забудови.

Водночас повноваження Київської міської державної адміністрації та її очільника є досить широкими та детально виписаними у статті 36-й законопроєкту. Головне, на що слід звернути увагу: Київська міська держадміністрація зможе не просто наглядати за дотриманням законності від імені держави (як про це каже Гурін), але й блокувати рішення виборного органу. Ось як про це сказано в документі:

Київська міська державна адміністрація може «зупиняти рішення органів місцевого самоврядування шляхом внесення протесту у зв’язку із їх невідповідністю Конституції та/або законам України із наступним їх оскарженням до суду, крім актів індивідуальної дії у порядку, встановленому цим законом».

Крім цього, в законопроєкті говориться, що акти органів та посадовців місцевого самоврядування у Києві «підлягають перевірці головою Київської міської державної адміністрації на предмет їх відповідності публічним інтересам територіальної громади, Конституції та/або законам України».

До того ж: «виявлення за наслідками перевірки відповідних актів недоліків, що не відповідають публічним інтересам територіальної громади, Конституції України та / або законам України, є підставою для звернення голови Київської міської державної адміністрації до відповідного органу чи посадової особи місцевого самоврядування з вимогою щодо негайного усунення таких недоліків».

На усунення недоліків відводиться календарний місяць, і це доволі незвична практика, коли орган, сформований президентською вертикаллю (йдеться про Київську міську держадміністрацію) на свій страх та ризик береться оцінювати, наскільки рішення виборного органу відповідає (або ні) інтересам громади. Та ще й вимагатиме усунення того, що він вважатиме «недоліками», – без права міської ради оскаржити подібну постанову.

Проти таких моментів у законопроєкті категорично виступає мер Віталій Кличко. «Я переконаний, що в такому вигляді цей законопроєкт ухвалювати не можна. Він руйнує принципи децентралізації та самоврядування, позбавляє киян права обирати владу у своєму місті. А також створює хаос в управлінні столицею. Такого немає у жодній європейській країні, в жодному європейському місті. Коли люди не впливають на процеси, що відбуваються в місті, а влада – не відповідає перед городянами, оскільки її призначили згори», – каже Кличко.

А Ігор Луценко слушно зауважує, що «якщо ініціатори законопроєкту хотіли зробити щось хороше для столиці, мабуть, треба було залучати не тільки фахівців-юристів, але когось із територіальної громади. Наскільки я знаю, нікого з нинішнього складу Київської міської ради не залучали. Це дуже погано, це означає, що з точки громади буде питання щодо легітимності того, що Верховна Рада утворює. Наприклад, чи хочуть кияни, щоб перейменували їх виконавчий комітет на магістрат?»

Справа, втім, не у перейменуваннях. За переказами, Наполеон Бонапарт сказав колись, що «той, хто володіє Парижем, володіє Францією». Підставимо замість «Парижа» і «Франції» «Київ» та «Україну» й матимемо актуальне на сьогодні твердження. На кону, власне, – саме це, тобто «володіння» державою та її столицею. Всі ж інші деталі – відверто другорядні.

Наталія Лебідь, «Главком»