Как спасти страну от «короны»: об уникальном опыте Японии в борьбе с пандемией COVID-19

Ежегодно американское издание U.S.News and World Report публикует рейтинг лучших стран мира. В этом году второе место после Канады заняла Япония. Она обогнала остальные развитые государства Юго-Восточной Азии (следующие Сингапур и Южная Корея — 14 и 15 места, соответственно). Япония, кроме того, является региональным лидером по показателям COVID Recovery Index, который составляет информационное агентство NIKKEI Asia. Страна Восходящего Солнца занимает шестое место в глобальном индексе, в то время как Китай — восьмое, а развитый и почти полностью вакцинированный Сингапур — тридцатое. Япония стала одной из первых стран, где началась пандемия коронавирусной инфекции вне границ КНР, и одной из тех, кому удалось почти полностью справиться с ее распространением. Подробнее в материале ZN.UA.

https://zn.ua/international/kak-spasti-stranu-ot-korony-ob-unikalnom-opyte-japonii-v-borbe-s-pandemiej-covid-19.html

В течение последнего месяца в стране с населением 126 миллионов человек, 35% которого — люди старше 65 лет, фиксируется менее 250 случаев заболеваний CОVID-19 в сутки, лишь единичные смертельные случаи, а общее количество тяжелобольных — около 100 человек. В Токио, самом большом мегаполисе мира, в день регистрируется не больше 50 случаев (обычно — до 30), из них — меньше десяти тяжелых. Уровень вакцинации населения составляет 74%. По оценкам специалистов, вакцинация позволила усилить иммунную защиту самых уязвимых слоев населения — людей преклонного возраста, медиков и военных, но распространение вируса было остановлено целым комплексом мероприятий, которые в стране осуществляли и осуществляют, несмотря на незначительные показатели заболеваемости.

К таким мероприятиям можно причислить: закрытие границ с временным запретом на въезд иностранцам; введение чрезвычайного положения в префектурах, наиболее пораженных коронавирусной инфекцией, с введением ограничений на проведение массовых собраний, работу ресторанов и центров развлечений; проведение целенаправленной информационной кампании по противодействию инфекции. Надо подчеркнуть, что Япония продемонстрировала в определенной степени уникальный способ преодоления коронавирусной инфекции по сравнению с другими странами. Так, правительство страны воздержалось от введения жесткого локдауна с ограничением передвижения и пользования транспортом, принудительным закрытием публичных заведений и тому подобным, как это делали в других странах мира. Вместо этого был введен ряд чрезвычайных положений, во время которых правительство в рекомендательной форме обращалось к населению с просьбой ограничить не слишком нужные путешествия (прежде всего между наиболее пораженными префектурами), прекратить или сократить время работы определенных магазинов и заведений питания. Финансово поощрялись добровольное прекращение работы заведений, где продаются алкогольные напитки, и дистанционная форма работы на предприятиях всех форм собственности.

Кроме того, в начале пандемии японские специалисты довольно быстро обнаружили важные особенности, способствующие распространению инфекции. Статистические данные показали, что треть лиц инфицировалась в схожих по характеристикам местах большого скопления людей — концертных залах, дискотеках, барах, клубах и т.п. С учетом этого был выделен род занятий, содействующий распространению инфекции, а именно — деятельность человека, вызывающая интенсивное дыхание: пение в караоке-барах, на вечеринках, религиозных церемониях, громкие разговоры в барах в состоянии алкогольного опьянения, посещение фитнес-клубов. На основе этих данных правительство Японии ввело информационную кампанию, направленную на пропаганду нового стиля жизни — с принципом избегания закрытых помещений, скоплений людей и близких контактов. Были проведены тщательные исследования на мощнейшем в мире компьютере о возможности инфицирования во время застолья, с использованием масок, в плохо вентилируемых помещениях. Результаты исследований легли в основу рекомендаций — маски, безусловно, носить; места за столами разделить пластиковыми перегородками, которые каждые несколько часов дезинфицировать; замкнутые помещения должны интенсивно проветриваться, как и транспорт.

Вместе с тем после стабилизации ситуации было определено, что особенность государственного устройства Японии, предусматривающая принятие самостоятельных решений в сфере здравоохранения префектурными и муниципальными органами власти в условиях их зависимости от централизованного финансирования, а также определенная специфика труда органов государственного управления, системы здравоохранения на участке преодоления пандемии создают некоторые трудности. Неясность в отношении конкретных ролей и обязанностей центральных, префектурных и местных органов власти во время планирования и реализации общенациональных задач побудила экспертов выработать рекомендации, позволяющие еще лучше подготовить страну к таким испытаниям. Был выделен ряд ключевых направлений, которые в срочном порядке рекомендовано усилить для невозможности катаклизмов национального масштаба в сфере здравоохранения.

Одним из главных шагов была определена насущная необходимость приведения действующего законодательства Японии к реалиям сегодняшнего дня, особенно в контексте расширения полномочий премьер-министра Японии. В начале пандемии национальное законодательство не позволяло главе правительства вводить чрезвычайное положение, поощрять население и предприятия к преодолению распространения инфекции разрешениями на соответствующие денежные выплаты и другие меры. Неконтролируемое распространение инфекции заставило правительство Японии в 2020 году внести изменения в действующие законы о борьбе с инфекционными заболеваниями, давшие право премьер-министру вводить чрезвычайное положение, а в начале нынешнего года внесены изменения, позволяющие привлекать нарушителей противоковидных мер даже к уголовной ответственности (ни об одном таком случае не известно). По мнению экспертов, в случае кризисных явлений национального характера в Японии премьер-министр страны должен иметь юридические полномочия, которые сопровождаются постоянными консультациями с законодателями и губернаторами префектур, а также рекомендациями постоянной комиссии по кризисным явлениям в сфере здравоохранения: на объявление чрезвычайного положения в сфере здравоохранения или по всей стране, или специально для пострадавших регионов или префектур; требовать от определенных коммерческих предприятий ограничить рабочие часы или закрыться на определенные периоды с соответствующей компенсацией; ограничить движение железнодорожного и авиатранспорта, другого общественного транспорта ради контроля над перемещением населения; закрыть или установить ограничения для школ, масштабных мероприятий и парков развлечений; требовать от частных и государственных больниц поддерживать соответствующую государственную политику в борьбе с пандемией с предоставлением им необходимой компенсации.

Другое направление, нуждающееся в немедленном вмешательстве, — устранение или упрощение бюрократизации. Опыт реализации мероприятий в борьбе с коронавирусной инфекцией показал необходимость реформирования государственного аппарата в сфере здравоохранения в направлении оптимизации и ускорения реагирования на вызовы. В частности, предлагалось реформировать Министерство здравоохранения, в составе которого образовать, с надлежащим финансированием, Центр контроля над заболеваниями, аналогичный имеющемуся в США (Center for Disease Control and Prevention). Именно этот Центр должен быть для всех государственных учреждений координатором действий по преодолению кризисных явлений в сфере здравоохранения национального масштаба. Он также может быть образован на базе Национального института инфекционных заболеваний Японии и в условиях кризиса подчиняться непосредственно премьер-министру.

Следует заметить, что, несмотря на высокий уровень научно-технического развития Японии, уровень цифровизации предоставления услуг в государстве, в частности и в сфере здравоохранения, остается недостаточным. Тогда как во время преодоления пандемии цифровые технологии должны были помогать принимать решения, их отсутствие замедляло действия власти. Так, на определенном этапе в мае 2020 года правительство столкнулось с невозможностью оперативно распределить между гражданами страны разовую денежную помощь в рамках борьбы с CОVID-19 на сумму 100 тыс. йен на человека (около 1 тыс. долл. США) из-за отсутствия единой цифровой системы, которая позволила бы сделать это by one click. В то же время власть заставила население заполнять множество бумаг и заявок, что растянуло получение средств на месяцы. Значительная часть средств на эти потребности осталась неизрасходованной. Введение в стране цифрового ID личности — так называемого My number, который был бы привязан к системе начисления социальных или каких-либо других выплат, началось в 2016 году и продвигается медленно, поскольку носит добровольный характер. На сентябрь текущего года владельцами My number стали более 50 миллионов человек, или 40% той части населения, которая имеет право его получить. Например, Республика Корея осуществила аналогичное распределение средств среди населения своей страны в пять раз быстрее, благодаря единой национальной системе регистрационных номеров резидентов, объединенной с налоговыми и национальными программами страхования. Указанная система дала возможность правительству Республики Корея быстро перечислить средства конечному потребителю, используя кредитные компании и организации.

Кроме того, эффективной борьбе с пандемией помешал замедленный обмен жизненно важной информацией между муниципалитетами, префектурами и органами здравоохранения: для взаимного информирования использовались факсимильные аппараты. Лишь в июне 2021 года правительство официально обратилось к органам государственной власти с просьбой постепенно прекратить использовать факсы и отдавать предпочтение электронной переписке. К тому же во время пандемии не было единой централизованной системы отчетности и обмена информацией между центральными и региональными органами, что не давало возможности полностью владеть информацией о состоянии распространения инфекции, проведении вакцинации и т.п.

С учетом вышеизложенного, эксперты предлагают японскому правительству в самые сжатые сроки осуществить «оцифровку системы здравоохранения», предусмотреть разработку и внедрение стандартной системы отчетности и данных, которая объединяла бы органы государственной власти с 47 префектурами и 1741 органом местного самоуправления. Для этого предусмотреть соответствующее техническое, программное обеспечение, обучение персонала и т.п. Важно также поощрять граждан к получению My number с целью охвата по меньшей мере 70% целевого населения, что является залогом создания эффективной системы цифровизации. Карточки My number будут привязаны к новым удостоверениям водителя и другим карточкам, которыми население ежедневно пользуется. В этом контексте положительным примером является решение японского правительства в октябре т.г. объединить My number с карточкой страхования физического лица. Аналогичный принцип должен применяться и к ускоренной системе выплат корпоративному сектору, которому правительство Японии платит субсидии за закрытие ресторанов на время пандемии (при нынешних условиях перевод средств может длиться до трех месяцев).

Несмотря на довольно высокий уровень вакцинации и полное обеспечение собственных потребностей вакцинами, вопрос бесперебойного обеспечения необходимыми препаратами остается одним из самых актуальных. Как известно, в Японии, как и в большинстве других стран мира, пока нет собственной вакцины против CОVID-19 (сейчас разрабатывают японские фармацевтические компании KM Biologics, Daiichi Sankyo, Shionogi), а прививка граждан осуществляется вакцинами Pfizer и Moderna. В этом контексте правительству Японии рекомендовано рассмотреть возможность создания государственно-частного консорциума по разработке и производству вакцин, в состав которого входили бы частные фармацевтические компании, способные в сжатые сроки разрабатывать и изготавливать разные вакцины, в том числе и для противодействия CОVID-19. Сейчас правительство Японии рассматривает возможность создания соответствующего финансового фонда на сумму 500 млрд йен (около 5 млрд долл. США) для поддержки фирм, разрабатывающих вакцины от инфекционных заболеваний и новые лекарства. Указанные средства планируется внести в бюджет на 2022 финансовый год.

Ключевым направлением, которое тоже нуждается в экстренном решении, является обеспечение системы здравоохранения необходимым количеством больничных коек, или так называемого фонда коек, который позволял бы на время пандемии быстро оказывать помощь тяжелобольным. Сейчас в Японии 80% общего количества медицинских учреждений находятся в частной собственности (около 2/3 от 4255 учреждений, где могут оказывать неотложную помощь), остальные — государственные учреждения здравоохранения. В Европе цифры противоположного характера: около 70–80% медицинских учреждений находятся в государственной собственности. При этом Япония значительно отличается среди стран-членов «Группы семи» по количеству коек на одну тысячу человек: в Японии — 12,8 коек, в Великобритании — 2,4, Канаде — 2,5, в США — 2,8 и 7,9 коек — в Германии.

Как подтвердила практика, при нормальных условиях такое количество частных медицинских учреждений полностью обеспечивает предоставление текущих услуг населению. Но пандемия показала, что зависимость общенациональной системы здравоохранения от преимущественно небольших частных учреждений, которым не хватает специального оборудования, персоналу — навыков, специалистов и т.п., в условиях кризиса национального масштаба не дает возможности быстро разворачивать дополнительные койки. В этом контексте рекомендовано сбалансировать государственные и частные потребностей в сфере здравоохранения. С этой целью правительство должно рассмотреть возможность поощрения путем субсидирования слияния малых больниц и учреждений предоставления медицинских услуг в более масштабные или присоединения их к крупным больницам, которые могут позволить себе приобретение соответствующего дорогого медицинского диагностического и лечебного оборудования, необходимого для отделений реанимации, с соответствующим обучением персонала. Вместе с тем премьер-министр Японии должен иметь соответствующие юридические полномочия, утвержденные на законодательном уровне, которые позволяли бы ему поручать частным больницам немедленно и безотказно реагировать на национальные потребности здравоохранения во время катаклизмов национального масштаба.

Вполне очевидно, что для полноценного функционирования медицинской системы в условиях кризиса необходимо достаточное количество медицинского персонала. Несмотря на сравнительно большое количество медицинских учреждений в Японии, количество медицинского персонала остается одним из наименьших среди стран-членов «Группы семи». Так, количество врачей на одну тысячу человек в Японии составляет 2,4, в то время как в США — 2,6, Великобритании — 2,8, в Германии — 4,3. Прежде всего это связано с высокой стоимостью обучения в медицинских школах Японии как в частных, так и в государственных. В связи с этим правительству Японии рекомендовано рассмотреть возможность введения бесплатного медицинского образования за счет государственного бюджета, а также путем увеличения количества доступных мест в государственных и частных медицинских школах лицам, изъявившим желание овладеть профессией врача или медицинской сестры. Обязательным считается пересмотр законодательства в сфере трудоустройства, что позволило бы более гибко подходить к графику работы медицинских сестер: их особенно не хватало во времена прохождения пиков коронавирусных «волн».

Правительство почти мгновенно отреагировало на выработанные рекомендации. Уже в ближайшее время планируется принять меры для увеличения на 30% количества коек для больных ковидом, нуждающихся в госпитализации, и на 20% — для пациентов с серьезными симптомами. Внимательно изучаются вопросы вакцинации детей и бустерных прививок. Можно ожидать, что научные рекомендации относительно этого будут сформулированы в январе 2022 года. Вместе с тем до конца года должно быть одобрено использование лекарства «Молнупиравир» производства Merck&Co для лечения коронавирусной болезни. Кроме того, правительство намерено значительно расширить и поощрять бесплатное тестирование граждан — даже тех, у кого нет симптомов. Все это сопровождается введением новой системы оценки ситуации с пандемией — от уровня «ноль» до «четвертый». Она очень простая: два критерия определяют проблему — возможность оказания обычных медицинских услуг даже при наличии инфекций коронавируса и количество инфицированных в крупных городах и префектурах; и три направления, на которых надо делать конкретные шаги, — усиление системы здравоохранения, продолжение вакцинации и введение базовых мер по нераспространению инфекции. Если раньше основным критерием было количество новых инфекций на 100 тысяч, то теперь — уровень заполняемости коек в медицинских учреждениях. Тем самым подчеркивается важность обеспечения доступа к обычным медицинским сервисам даже в условиях пандемии.

В ближайшее время можно ожидать принятия пакета финансовых стимулов в связи с пандемией на сумму 350 млрд долл. Значительная часть — это выплата на каждого ребенка до 18 лет приблизительно по 900 долл., создание специального фонда поддержки университетов, предполагаются выплаты малому и среднему бизнесу, потерпевшему убытки вследствие пандемии, — по 23 тыс. долл. каждой компании. Также будут перечислены субсидии местной власти для компенсации потерь ресторанам, которые учли рекомендации правительства и оставались закрытыми или ограничивали время работы. Это уже второй пакет помощи, первый был принят и реализован в апреле 2020 года, в самом начале этой печальной истории.