Паспортный контроль. Как и зачем Зеленский хочет узаконить двойное гражданство

В Украине могут пересмотреть вопрос единого гражданства, разрешив иметь паспорта нескольких стран. Владимир Зеленский предложил депутатам пакет законопроектов, позволяющих легализовать множественное гражданство. Как это хотят сделать и в чем риски идеи – ниже в материале РБК-Украина.

Президент Владимир Зеленский внес в Раду пакет из пяти законопроектов, чтобы урегулировать вопрос множественного гражданства. Их суть в том, что государство разрешит украинцам иметь несколько гражданств. А резидентам других стран предоставят возможность получить или восстановить паспорт с трезубцем, не отказываясь от документов другой страны.

Но массовой раздачи украинского гражданства ждать не стоит. В проектах президента много условий и ограничений. И речь, скорее, идет о том, чтобы вывести из "тени" украинских владельцев нескольких паспортов, чем упростить получение гражданства иностранцами и теми диаспорянами, которые живут на Западе, но не собираются оттуда возвращаться.

К тому же в экспертной среде есть мнение, что инициатива Зеленского идет вразрез с Конституцией, а потому убирать эти законодательные "пробелы" нужно другим путем.

Добро пожаловать или посторонним вход запрещен

По факту в Украине не запрещается быть би- или мультипатридом. Но и прямого разрешения иметь паспорт другого государства тоже нет. Это касается как владельцев нескольких гражданств внутри страны, так и тех, кто уехал заграницу, но не хочет терять связь с родиной.

О необходимости урегулирования двойного гражданства Владимир Зеленский говорил еще во время своей инаугурации. Его первая попытка закончилась неудачей. Законопроект, который он предложил в конце 2019 года, вызвал слишком много замечаний, и постепенно об этом документе забыли.

За два года до этого его предшественник на посту – Петр Порошенко – подал в парламент законопроект, которым в стране запрещалось множественное гражданство. Из-за критики тот документ тоже не дошел до сессионного зала. Зеленский же пошел обратным путем, решив легализовать владение другими паспортами.

Это, собственно, и прописано в одном из пяти законопроектов (№6368), которые он подал на рассмотрение Верховной рады 2 декабря. Им предлагается из закона о гражданстве исключить норму о том, что "добровольное приобретение гражданства иностранного государства является основанием для утраты гражданства Украины".

Что это значит? Вместе с паспортом Украины можно будет иметь еще один, два или несколько паспортов. Но владелец иностранных гражданств может лишиться украинского паспорта, если подаст ложную информацию во время его оформления, либо же создаст "угрозу национальной безопасности и интересам".

Законопроект разрешает украинцам сохранять свое гражданство независимо от места их проживания. Очевидно, эта норма относится к нашим мигрантам. Кроме того, этнические украинцы, которые находятся заграницей, могут получить или по упрощенной процедуре восстановить гражданство нашей страны. Им, в отличие от остальных категорий иностранцев, не нужно непрерывно проживать на территории Украины пять лет, прежде чем податься на получение гражданства.

Но далеко не все, кто захочет получить паспорт с трезубцем, смогут беспрепятственно это сделать. Во-первых, чтобы возобновить украинское гражданство по упрощенной процедуре, придется переехать обратно на постоянное жительство в Украину.

Во-вторых, у части владельцев нескольких гражданств будет две опции – сохранить все паспорта либо же отказаться от иностранного. Но у некоторых "новообращенных" украинцев не будет права выбора: им придется выйти из иностранного гражданства в течение двух лет. Это, в первую очередь, касается просителей из государств так называемого миграционного риска. Их должен определить Кабинет министров. Россия как страна-агрессор также окажется в этом списке.

Небольшое смягчение – для россиян и их семей, которые докажут факт политического преследования у себя дома. Им достаточно будет подать декларацию об отказе от иностранного гражданства и признании себя только гражданином Украины, не посещая при этом консульство РФ.

В то же время законопроект почти никак не затрагивает судьбу тех украинцев, которые получили российский паспорт. Но и ввести какую-либо регуляцию в этом вопросе не так уж и просто из-за поголовной выдачи российского гражданства в оккупированном Крыму и "паспортизации" в ОРДЛО.

Лишить жителей этих территорий украинского гражданства – плохое решение. А определить, кто из них получил паспорт РФ насильно, а кто – по собственной воле, будет сложно. Единственный выход, который предлагается в законопроекте – украинское гражданство заберут у тех, кто трудоустроился в российскую армию.

Всемирный конгресс украинцев, который уже не один год выступает за легализацию множественного гражданства в Украине, считает, что идея президента требует доработки. Нормы, изложенные в проектах Зеленского, только частично учитывают позицию диаспор.

Там считают, что в проектах, с одной стороны, недостаточно "предохранителей" в условиях российской гибридной агрессии. С другой – они создают неравенство прав между теми гражданами, у кого есть только один паспорт, и теми, у кого их несколько.

"Предлагается еще более широкий круг необоснованных ограничений для граждан Украины, которые имеют или получили гражданство иностранного государства. Это сдерживает миллионы граждан Украины с западными паспортами, знаниями и опытом от дополнительных возможностей активного участия в развитии Украины и ее евроатлантической интеграции", – говорится в заявлении Конгресса.

О каких ограничениях речь? Если владельцы нескольких паспортов захотят сохранить все свои гражданства, они, например, не смогут работать на госслужбе и органах местного самоуправления, иметь доступ к гостайне или быть членами партий. Это заложено в нормах одного из законопроектов – №6369, который также обязывает украинцев декларировать паспорта других государств.

Если это вовремя не сделать или скрыть информацию о втором гражданстве – грозит административная и уголовная ответственность. Такие санкции предусмотрены другим законопроектом – №6372, который подал президент. Но как на практике будут отслеживать нарушителей – ни в одном из предложенных документов не прописано. Еще два проекта – № 6371 и № 6370 – запрещают иметь несколько паспортов судьям и таможенникам.

Как пример: если украинец, имеющий венгерское гражданство, работает чиновником, он будет вынужден либо уволиться, либо отказаться от иностранного паспорта. То же касается гражданина США, который переехал жить в Украину: если он захочет устроиться госслужащим, ему придется прекратить иностранное гражданство.

Владельцев нескольких паспортов, как и иностранцев, получивших украинское гражданство, не станут лишать избирательных прав. Они смогут голосовать и баллотироваться на выборные должности. Например, в депутаты, мэры и даже на пост президента.

В Конституции нет никаких конкретных требований к претендентам на госслужбу. Поэтому их можно определить отдельным документом, говорит представитель президента в Конституционном суде Федор Вениславский ("Слуга народа"). Но ограничить избирательные права мультипатридов с украинским паспортом через обычный закон невозможно, для этого нужно вносить изменения в Конституцию.

"Эти законопроекты не могут ограничивать избирательных прав граждан, потому что в Конституции закреплено, кто может быть избран и голосовать. Помимо возрастного ценза, для активного избирательного права – для тех, кто голосует – есть лишь одно исключение – это недееспособные лица. А для пассивного избирательного права – для возможности избираться – это непогашенная судимость и срок постоянного проживания на территории Украины", – отметил в разговоре с РБК-Украина Вениславский.

Игра слов или что написано в 4-й статье Конституции

Глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко уверен, что правящей команде все равно придется вносить изменения в Основной закон, если они хотят легализовать владение несколькими паспортами. А для этого нужно не просто три голосования и 300 "за", но и провести всеукраинский референдум.

Когда в 1996 году принимали Конституцию, в ее 4-й статье прописали, что в Украине существует единое гражданство. Тогда некоторые депутаты предлагали поправками разрешить иметь другие паспорта. Все они были отклонены – в этом можно убедиться из сравнительных таблиц, говорит эксперт.

Уже потом, в 2001 году приняли новый закон о гражданстве, в который добавили уточнение: "единое гражданство – это гражданство Украины, которое исключает возможность существования гражданства административно-территориальных единиц".

"Многие сегодня говорят, что этот закон трактует единое гражданство как отсутствие гражданства административно-территориальных единиц. Но это не совсем правда, потому что в этом же законе одновременно указано, что получение гражданства другого государства – это основание для потери украинского. Очевидно, кому-то в 2001 году очень захотелось иметь паспорта других государств, поэтому решили сманипулировать формулировками в законе", – объяснил изданию Колиушко.

Тогда же возникла дилемма, как расшифровывать "единое": значит ли это унитарное – в смысле отсутствия паспорта Львовской или Харьковской области, либо же этот термин исключает возможность быть гражданином других стран.

"На мой взгляд, с точки зрения Конституции никаких разночтений нет – Основной закон не разрешает множественное гражданство. Что делать с теми, у кого есть второе гражданство – несколько вариантов. Один из них – вносить изменения в Конституцию. Второй вариант – не вносить изменения в Конституцию, не признавать множественное гражданство, но принять закон о поэтапном наведении порядка в данной сфере", – говорит Колиушко.

Окончательное слово в этой дискуссии может сказать только Конституционный суд, уверен Вениславский. Среди юристов нет единого мнения насчет того, как толковать единое гражданство, добавил нардеп. К слову, группа депутатов из объединения экс-спикера Дмитрия Разумкова и "Европейской солидарности" уже обратились в КСУ с просьбой внести ясность в этот вопрос.

"Если посмотреть на процесс подготовки и аргументы, которые высказывались в процессе подготовки Конституции с 1993 по 1996 год, то как раз единое гражданство рассматривалось как предотвращение гражданства административно-территориальных единиц для того, чтобы подчеркнуть унитарный характер Украинского государства и пресечь любые сепаратистские движения", – считает Вениславский.

В некоторых европейских странах, где на уровне основных законов также закреплено единое гражданство, есть практика двух или нескольких паспортов. "Поэтому говорить о том, что это противоречит статье 4 Конституции Украины, на данный момент правовых оснований нет", – уверен представитель президента в КСУ.

Глава профильного комитета Рады по правам человека Дмитрий Лубинец ("За майбутнє") придерживается такой же позиции. Он не считает обязательным менять Основной закон, чтобы разрешить несколько паспортов.

Стоит уточнить, что в базовом законопроекте Зеленского (№6368) нигде и не используются термины "двойное" или "множественное гражданство". Возможно, это сделано как раз для того, чтобы сгладить расхождения с Конституцией.

"Единственное, что делает законопроект №6368 в глобальном смысле – он, прежде всего, разрешает гражданину Украины одновременно иметь паспорт иностранного государства. Но в юридической системе, в отношениях с властью, с обществом на территории Украины государство будет всегда признавать его исключительно как гражданина Украины, и по его правам, и по его обязанностям", – сказал РБК-Украина нардеп.

Хотя, по словам Лубинца, в законопроекте есть и свои "минусы". Он считает, что ограничения на двойное гражданство должны распространяться не только на государства с миграционным риском и Россию, но и на другие не самые дружественные к Украине страны.

"К тому же многие народные депутаты из разных фракций опасаются, что эта легализация может стать схемой, через которую предоставят возможность покупать землю иностранцам. Второе – многие против того, что граждане других стран смогут, например, избираться в парламент. Так другие государства фактически будут оказывать влияние на внутреннюю политику Украины", – отметил глава комитета по правам человека.

Чтобы собрать большинство для принятия этих законодательных инициатив, депутатскому корпусу предстоит провести еще широкую дискуссию. Если на этой неделе будет готов анализ документов от Главного научно-экспертного управления аппарата Рады, тогда профильный комитет может рассмотреть их еще до Нового года.

"Пока депутаты на комитете решили исходить из того, когда получим вывод ГНЭУ. Я больше склоняюсь к тому, что мы будем рассматривать эти документы уже в новом году, это будет ориентировочно 20 января", – отметил Лубинец.

Даже если комитет успеет рассмотреть эти документы за оставшиеся недели перед Новым годом, они вряд ли попадут на голосование в зал до конца января, говорит Вениславский. Так что, по его прогнозам, Рада возьмется за законопроекты о гражданстве уже на следующей пленарной сессии, которая стартует в феврале.