Призрачные гарантии в обмен на ядерное оружие: Будапештский меморандум и его значение для Украины

Десяту добу Україна відбиває атаку російського агресора. Напередодні ввечері президент України Володимир Зеленський звернувся до українців, серед решти він розкритикував бездіяльність НАТО щодо закриття неба над нашою державою та заявив, що Будапештський меморандум згорів у вогні російських військ.

– Все, що зміг Альянс, сьогодні – це провести через систему своїх закупівель 50 тонн дизпалива для України. Мабуть, щоб ми могли спалити меморандум Будапешту. Щоб краще горіло. Але він для нас уже згорів у вогні російських військ, – сказав Володимир Зеленський.

Будапештський меморандум – це той документ, до якого раніше апелювали як до гарантії безпеки України, зокрема на тлі російської агресії, війни на Донбасі та захоплення Криму.

Згідно з меморандумом, наша держава відмовилася від третього за розміром арсеналу ядерної зброї в світі. Натомість очікувала отримати гарантії власної безпеки та недоторканності кордонів.

В Україні досі лунають різні думки, чи варто було відмовлятися від ядерної зброї.

Про що йдеться в Будапештському меморандумі та як Україна відмовлялася від ядерного арсеналу – далі в матеріалі.

Підписання Будапештського меморандуму та що йому передувало

Свій шлях до ядерного роззброєння Україна фактично розпочала ще 16 липня 1990 року. Тоді було ухвалено Декларацію про державний суверенітет України, в якій проголошувався намір “стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках і дотримується трьох неядерних принципів: не приймати, не виробляти і не набувати ядерної зброї”.

Вже 24 жовтня 1991 року Верховна Рада ухвалила заяву Про без’ядерний статус України. В цьому документі йшлося про те, що наявність на території України ядерної зброї є тимчасовою.

– Україна проводитиме політику, спрямовану на повне знищення ядерної зброї та компонентів її базування, що розташовані на території Української держави. Вона має намір зробити це у мінімальні строки, – зазначалося в заяві, проте конкретні строки не вказувалися.

А наприкінці грудня 1991 року Україна підписала Угоду між державами-учасницями СНД щодо Стратегічних сил. Цей документ зберігав єдиний контроль над ядерною зброєю на території колишнього СРСР. Зазначалося, що до повної ліквідації ядерної зброї рішення про необхідність її застосування мав ухвалювати президент РФ за узгодженням з лідерами інших країни, зокрема України.

В угоді було прописано, що до повного знищення ядерну зброю, розміщену в Україні, мають розукомплектувати до кінця 1994 року (зокрема, тактичну ядерну зброю — до 1 липня 1992 року).

14 січня 1994 року президенти України Леонід Кравчук, США Білл Клінтон та Росії Борис Єльцин підписали в Москві Тристоронню заяву щодо української ядерної зброї.

– Президент Леонід Кравчук підтвердив свою відданість тому, щоб Україна приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї як держава, що не володіє ядерною зброєю, в якомога коротший можливий час, – сказано в цій заяві.

У ній також йшлося про вивезення ядерних боєзарядів з України до Росії “для розукомплектування” та надання компенсації Україні у формі тепловиділяючих зборок для атомних електростанцій.

У цій же заяві Клінтон і Єльцин запевнили Кравчука, що США і Росія “готові надати Україні гарантії безпеки” у відповідь на відмову від ядерної зброї.

16 листопада 1994 року Україна приєдналася до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року.

А 5 грудня 1994 року був підписаний Будапештський меморандум, у якому задекларований неядерний статус України. Повна назва документа: Меморандум про гарантії безпеки у зв’язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї.

Документ підписали в Будапешті (звідки й назва меморандуму) другий президент України Леонід Кучма, президент США Білл Клінтон, президент Росії Борис Єльцин та прем’єр Великої Британії Джон Мейджор.

Про що йдеться в Будапештському меморандумі

У цьому документі, який складається із шести пунктів, зазначається, що Україна вирішила відмовитися від ядерного статусу та ліквідувати арсенал ядерної зброї.

Натомість країни-підписанти меморандуму:

• зобов’язалися поважати незалежність і суверенітет та існуючі кордони України;

• підтвердили свої зобов’язання утримуватися від загрози силою чи її використання проти територіальної цілісності чи політичної незалежності України, а також що ніяка їхня зброя ніколи не буде використана проти нашої держави, окрім цілей самооборони;

• зобов’язалися утримуватись від економічного тиску на Україну;

• підтвердили зобов’язання домагатися негайних дій з боку Ради Безпеки ООН для надання допомоги Україні в разі, якщо наша держава стане жертвою акту агресії або об’єктом погрози агресією з використанням ядерної зброї;

• підтвердили щодо України своє зобов’язання не застосовувати ядерну зброю, крім випадку нападу на них самих, їхні території, збройні сили або на їхніх союзників.

Будапештський меморандум фактично став тим документом, який остаточно закріпив без’ядерний статус України.

Зобов’язання поважати незалежність та територіальну цілісність України спочатку взяли США, Велика Британія та Росія. Згодом до Будапештського меморандуму також приєдналися Франція і Китай (які також є ядерними державами).

Через два десятиліття, в 2014 році Росія порушила цю угоду та здійснила збройну агресію проти України, захопивши Крим, окупувавши частину території Донбасу та розв’язавши там воєнні дії.

Гарантії чи запевнення?

Варто зазначити, що між мовними версіями Будапештського меморандуму є відмінність.

Так, якщо в українській версії назва меморандуму справді містить словосполучення “гарантії безпеки”, то в англійському варіанті документа говориться про “безпекові запевнення” (security assurances). І саме варіант, у назві якого вживається слово “assurances”, чинний для США та Великої Британії.

Водночас у чинному для Москви російському варіанті також говориться саме про “гарантії безпеки”.

У зв’язку з цим міністр закордонних справ України Дмитро Кулеба в одному з інтерв’ю зазначав, що “запевнення” щодо безпеки й “гарантії” є різними юридичними термінами.

– Є нагальне питання гарантій безпеки для України. Станом на зараз єдиним документом, який, як вважається, такі гарантії надавав, є Будапештський меморандум. Ми його взяли за точку відліку. Але сувора правда міжнародної політики полягає в тому, що ніяких гарантій нам Будапештський меморандум не надав… Питання навіть не в назві цього документа. В міжнародному праві міжнародний документ, незалежно від назви, зберігає свій статус. Питання в тому, що нам дали запевнення, а не гарантії. А ось це вже два різних абсолютно юридичних терміни, – пояснював Кулеба.

Водночас в українському МЗС наполягають, що наша держава продовжує розглядати Будапештський меморандум “як політико-правову основу для забезпечення безпеки України з боку США, Великої Британії, а також Франції та КНР”.

Пояснював ці семантичні відмінності й колишній посол США в Україні (у 1998-2000 роках), експерт вашингтонського аналітичного центру Брукінгський інститут (Brookings Institution) Стівен Пайфер у статті від 2014 року.

– Запевнення щодо безпеки подібні тим, які містяться у Будапештському меморандумі, не мають такої ж ваги, як гарантії безпеки НАТО, або ж гарантії в угодах про обопільну безпеку, які США мають із Японією та Південною Кореєю… Проблема в тому, що дії Росії проти України дискредитували запевнення щодо безпеки, – наголошував Пайфер, який брав безпосередню участь у перемовинах щодо без’ядерного статусу України.

Так, якби в англомовній версій меморандуму звучало слово “гарантії” (“guarantees”), США теоретично мали би застосувати свої війська для захисту територіальної цілісності України.

Згодом у своєму Twitter-акаунті дипломат знову зазначав, що Україна отримала “запевнення щодо безпеки, а не гарантії”. Водночас Пайфер наполягав, що навіть у рамках “запевнень”, Вашингтон у 2014 році міг би більше зробити для захисту України від російської агресії.

– Попри це адміністрація Барака Обами мала зробити більше, щоб підтримати Україну. Наприклад, надати протитанкові комплекси Javelin, – пояснював дипломат.

Пайфер також пояснював різницю між “гарантіями” та “запевненнями”.

– Гарантії – це те, що мають НАТО, союзники США, такі як Японія, Південна Корея та Австралія. Вони включають введення американських військ у разі необхідності. Запевнення не тягнуть за собою таких зобов’язань, і ми чітко про це заявили під час переговорів по Будапештському меморандуму, – стверджував дипломат.

За його словами, на момент підписання меморандуму у США та Україні не очікували, що російські війська можуть вторгнутися на українську територію.

– Вашингтон та Київ у той час не очікували того, що зробив Путін у 2014 році. На жаль, порушення Росією її запевнень дискредитувало запевнення щодо безпеки як інструмент нерозповсюдження ядерної зброї, – зазначав Пайфер у Twitter.

А перший президент України Леонід Кравчук в одному з інтерв’ю визнавав, що гарантії за Будапештським меморандумом були формальними, оскільки сторони не прописали механізмів їх виконання.

– Ці гарантії формальні. Механізмів не записали. Якщо НАТО дає гарантії, то вона має механізми. Напад на країну НАТО означає напад на НАТО, і вони включаються і захищають реально – зброєю. Тому для нас було важливо стати членом НАТО і зняти це питання загалом – безпеки, міцності, незалежності, гарантій незалежності, тільки через НАТО, – пояснював Кравчук.

Яким ядерним арсеналом володіла Україна

Після розпаду СРСР у 1991 році Україна успадкувала значний ракетно-ядерний арсенал – третій за розміром у світі (після США та Росії).

На початку 1990-х ядерний потенціал України перебував на озброєнні 43-ї ракетної армії.

На той час Україна мала 220 одиниць стратегічних носіїв, за якими було сумарно зараховано 1 944 ядерні заряди:

• 176 міжконтинентальних балістичних ракет: 130 рідкопаливних ракет РС-18 у шахтних пускових установках (SS-19, кожна мала шість ядерних боєголовок) та 46 твердопаливних ракет РС-22 (SS−24, кожна мала десять боєголовок);

• 44 стратегічні бомбардувальники (25 Ту-95МС і 19 Ту-160), оснащені 1 068 крилатими ракетами повітряного базування великої дальності – Х-22 та Х-55 класу.

Х-22 (“Буря”) – це надзвукова крилата протикорабельна ракета повітряного базування великої дальності. Водночас Х-55 була призначена для застосування проти стратегічно важливих стаціонарних наземних цілей (дальність ураження – близько 2,5 тис. кілометрів).

Крім того, Україна мала 2 500 одиниць тактичної ядерної зброї.

Як правило, стратегічна ядерна зброя призначена для знищення стратегічних цілей у глибокому тилу супротивника. Водночас тактична ядерна зброя – для ураження цілей і скупчень сил противника на фронті та в найближчих тилах (до тактичної зброї зазвичай відносять і засоби ураження морських, повітряних цілей).

Варто зазначити, що система управління ракетними комплексами була централізованою, і центр управління знаходився на території Росії. Тобто Україна фактично була ядерною країною без так званої “ядерної валізки” з пусковою кнопкою.

Про це, зокрема, розповідав в інтерв’ю перший президент України Леонід Кравчук. Коментуючи відмову України від ядерного статусу, він посилався на те, що наша держава тоді не управляла запуском ракет з боєголовками: “ядерна валізка” була в Москві.

– Коли дехто каже: якби ми були озброєні ядерними боєголовками, були б сильніші та з нами рахувалися б, вони мають рацію. Якби ці боєголовки були виготовлені в Україні, управління ними було б українське, щоб я, чи хто прийшов після мене, мав “чорну валізу” і можливість управляти системою. Однак нічогісінько цього не було. А була чужа ядерна зброя на нашій території. І можна було або замінити її повністю, або здати… Тому всі корені питання не в тому, що ми були такі недолугі, що просто віддали ядерну зброю. Ми не могли нею управляти, – зазначав Кравчук в одному з інтерв’ю.

Ще однією причиною Кравчук називав неспроможність України замінити боєголовки, час експлуатації яких завершувався 1997 року. За словами першого президента, заміна була потрібна, щоб запобігти радіаційній катастрофі.

– Термін життя або технічного існування кожної боєголовки закінчувався у 1997 році. Що це означало на практиці? Всі боєголовки треба було зняти й поставити нові. Україна не виготовляла ядерних боєголовок, усі вони були російські… Виникало запитання, що робити? Єльцин (експрезидент РФ, – ред.) сказав, що після 1997 року вони на свою територію не прийматимуть небезпечні боєголовки. А коли ми б залишили їх собі і почалися б самовибухи? Чорнобиль здався б нам дрібницею, – наголошував він.

Крім того, серед причин відмови від ядерної зброї Кравчук називав загрозу міжнародної ізоляції та тиск Заходу в питанні без’ядерного статусу нашої країни. У цьому процесі активну роль, зокрема, відігравали США, оскільки ракети з ядерними боєголовками, що знаходилися на території України, мали радіус дії, достатній для досягнення американської території.

– Клінтон (42-й президент США Білл Клінтон, – Ред.) сказав, що якщо Україна вчинить інакше, почнуться економічні санкції й не тільки економічні. Чи могла Україна, тільки народившись на світ, одразу почати з того, щоб ставати загрозою і для світу, і для Європи некерованим ядерним потенціалом? — заявляв Кравчук.

Як Україна позбувалася ядерної зброї

Ще в першій половині 1992 року (станом на травень) з України вивезли до Росії тактичну ядерну зброю “для розукомплектування” (це передбачала Угода між державами-учасницями СНД щодо Стратегічних сил).

Надалі Україна мала позбутися також стратегічної ядерної зброї.

2 червня 1996 року Україна втратила свій ядерний статус, коли з нашої держави вивезли останню боєголовку.

У 1996-2001 роках на території України були знищені шахтно-пускові установки для балістичних ракет. Зокрема, з 1996 по 1999 роки було ліквідовано 130 шахтно-пускових установок для рідкопаливних ракет РС-18. Водночас 111 ракет цього типу ліквідували в Україні, а ще 19 – передали РФ.

30 жовтня 2001 року на Миколаївщині, поблизу міста Первомайськ, знищили останню шахтно-пускову установку для балістичних ракет РС-22.

А стратегічні бомбардувальники, які могли нести ядерну зброю, до 2006 року ліквідували, передали Росії, а також зробили музейними експонатами. Знищили або передали в РФ і крилаті ракети повітряного базування.

Будапештський меморандум: позиція нинішньої української влади

Варто зазначити, що Будапештський меморандум критикувала нинішня українська влада.

Так, президент Володимир Зеленський в інтерв’ю програмі Axios на платформі HBO заявив, що невиконання гарантій за меморандумом є “зрадою щодо України”.

– Загалом я вважаю, що це зрада стосовно України. Я вважаю, що це велика помилка. Адже будь-які світові дипломатичні домовленості від моменту, коли не виконується Будапештський меморандум, “помножені на нуль”. І що б ми далі не підписували, про що б країни не домовлялися, завжди буде ризик, що хтось скаже, що це якийсь папірець і необов’язково його виконувати… Я розумію, що ядерна зброя – це дуже погано. Але якби в Україні зараз була ядерна зброя, якби ми тоді не зробили таку велику помилку, а я вважаю, що це помилка на сьогодні, то не було би вторгнення, і ми мали б свої території. Тому що ми завжди могли б говорити на рівних з Російською Федерацією та з усім світом, – наголошував глава держави.

Голова фракції монобільшості у Верховній Раді (Слуги народу) Давид Арахамія висловлював думку, що якби свого часу Україні вдалося зберегти свій ядерний потенціал, то зараз би у нас була можливість “шантажувати весь світ”, і з Україною “усі розмовляли б по-іншому”.

А секретар РНБО Олексій Данілов заявляв, що Україна повинна отримати компенсацію за відмову від ядерної зброї в 1994 році.

– У 1994 році, коли нас, я перепрошую, обманули, ядерні боєголовки забрали. Передали їх куди – США домовилися, що їх забирає РФ. Російська Федерація забрала ці боєголовки, ядерні компоненти, і сьогодні шантажує весь світ, у тому числі і США. Тому ми повинні за це отримати компенсацію. Я вже не кажу про те, що жодної адекватної грошової компенсації зроблено не було. І ми сьогодні потребуємо допомоги, саме зброї захисту, – наголошував Данілов.

25 жовтня 2020 року питання про Будапештський меморандум було включено до загальнонаціонального опитування, ініційованого Володимиром Зеленським. Воно звучало так: Чи потрібно Україні підняти сьогодні на міжнародному рівні питання: або всі підписанти меморандуму виконують взяті на себе зобов’язання, або ніхто? На це запитання схвально відповіли понад 74% українців, які взяли участь в опитуванні.

Як пояснювали в Офісі президента, питання включили до опитування, оскільки Україні “потрібен мандат від народу” для звернення до держав-підписантів Будапештського меморандуму щодо виконання їхніх зобов’язань.

Джерело: Голос України, Радіо Свобода, Кабінет міністрів, Верховна Рада, НВ, ООН, Brookings Institution, Deutsche Welle, Голос Америки, МЗС України, Апостроф TV, Офіс президента

Фото: МЗС України