«Восени ми матимемо нове законодавство у сфері медіа». Експерти про новації в законопроєкті «Про медіа»

27 липня нардепи «Слуги народу» запропонували нову редакцію до законопроєкту «Про медіа», який був зареєстрований у Верховній Раді наприкінці 2019 року, а 19 травня 2020 року парламент відправив цей проєкт на повторне перше читання. Узгодження медійного законодавства України з Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги є однією з вимог для вступу України в ЄС. Запропонований у 2019 році, а нині оновлений законопроєкт має стати комплексним документом, що прийде на зміну кільком медійним законам. На необхідності його відкритого обговорення та ухвалення наполягають медійники та громадські організації.

«Детектор медіа» запитав експертів про основні зміни цієї редакції на відміну від попередньої, чи посприяють вони усуненню протиріч, які раніше виникали у представників індустрії та інших учасників ринку, які новели проєкту є слушними, які – ні, та який прогноз щодо можливостей його ухвалення Радою в першому читанні.

У першій частині опитування на наші запитання відповідають Катерина М’ясникова, Ігор Розкладай, Олександр Бурмагін. 

Катерина М’ясникова, виконавча директорка Національної асоціації мовників:

— При підготовці проєкту пропозицій робоча група прагнула уточнити механізми, запропоновані до першого читання, доопрацювати  формулювання, прибрати дублювання й неточності. Окрім того, було проведено багато роботи, яку умовно можна назвати краш-тестом: ми намагалися подивитися, як працюватимуть ті чи інші норми. 

І тому було, наприклад, концептуально змінено підхід до співрегулювання. До першого читання пропонувалося, що буде існувати один орган співрегулювання. Але було багато нарікань про те, як, наприклад, онлайн-медіа будуть домовлятися з аудіовізуальними та лінійними каналами. Після довгих дискусій було вирішено, що ми будемо пропонувати парламенту й авторам передбачити утворення окремих органів співрегулювання по кожному типу медіа. Зараз у проєкті передбачено 5 органів: у сфері аудіовізуальних медіа, у сфері аудіальних медіа, онлайн, друкованих і окремо — платформи спільного доступу. Якщо в Україні виникнуть власні платформи спільного доступу, то вони зможуть створити орган співрегулювання.

Багатьох змін зазнали підходи по відповідальності та порядку її накладання, ми ще раз пройшлися по цьому механізму. Щодо онлайн-медіа, наприклад, відповідальність значно пом’якшено, уточнено склади порушень. Якщо проєкт до першого читання запропонував перше бачення підходів до регулювання галузі, то у змінах до другого читання мають відреагувати на зауваження та збалансувати перестороги індустрії, громадського сектору й Національної ради з питань телебачення і радіомовлення. Була можливість уточнити механізми, які до першого читання ми не встигли пропрацювати якісно, і продумати так, щоб вони справді працювали ефективно. Наприклад, була велика дискусія щодо фінансової звітності компаній. Потрібно було врахувати також необхідність підвищення прозорості функціонування медіа, можливості, які є в медіа, й очікування наших європейських партнерів. Тому механізм фінансової звітності було уточнено. Ми дійшли згоди, що медіа можуть надавати звітність, яку вони подають у податкову, також і Національній раді, яка буде визначати, в якому обсязі така звітність буде потрібна. З одного боку, Національна рада буде отримувати інформацію про фінансовий стан медіа, з іншого — медіа не доведеться заповнювати ще якісь форми і здавати  додаткову звітність.

Робоча група обговорювала всі пропозиції, які надходили щодо тексту, й намагалася їх узгодити, тому текст такий непростий. Він є компромісом. Поєднання інтересів суспільства, держави та індустрії потребувало вироблення особливих підходів.

Важливо, що текст зберігає основу для реформ, які ми давно чекаємо. Наприклад, перетворення комунальних медіа на медіа громад. Значно переглядається регулювання програмної політики ТРК. Тепер програмна концепція не буде містити  розподілу з 24 годин похвилинно за програмною концепцією, але будуть визначатися ключові програми: інформаційні, дитячі, освітні, — а інший час надаватиметься на програмування самій компанії. Окрім того, нашим завданням було інтегрувати ті зміни до законодавства, які були прийняті парламентом за останні два роки. Наприклад, закон 7273 щодо музичних творів та ще близько п'яти нових законів, які вже було прийнято за цей час. Нам було важливо інтегрувати їх органічно, щоб вони працювали в єдиній системі.

Щодо перспектив прийняття, то я думаю, що восени ми матимемо нове законодавство у сфері медіа. Принаймні, аудіовізуальних медіа точно, тому що це наше зобов’язання перед європейськими партнерами в межах нашого кандидатства. Ми зобов’язалися закрити питання по 7 пунктах, один із яких — адаптація законодавства у сфері медіа. Я думаю, що це буде закон «Про медіа», бо він не тільки вирішує питання нашої адаптації до європейського законодавства, а й знімає велику кількість викликів і проблем, які в нас є. Наприклад, у законі є 9-й розділ, який відповідає за те, як ми маємо діяти в період військової агресії і протидіяти агресії. Зараз для нас це важливе питання.

Щодо того, навколо чого буде точитися дискусія. Думаю, буде два типи дискусій. Будуть дуже точні зауваження до конкретних  механізмів від організацій та експертів, які прочитають текст і проаналізують його, бо все ж таки 311 сторінок і 126 статей — це великий текст. Жодна конструктивна пропозиція не буде проігнорована. Принаймні, робоча група її точно обговорить. І буде другий тип дискусії: коли не читали, але засуджуємо. Ми вже маємо такий приклад, коли навіть міжнародні організації через день після публікації тексту висловилися, що вони проти нього. Сумніваюся, що вони мали можливість його прочитати. І це означає, що це популізм, підтримка якоїсь політичної позиції, яка не пов’язана з тим, що написано в тексті і яке регулювання він передбачає.

Ігор Розкладай, заступник директора Центру демократії та верховенства права:

—  Найперше: майбутній закон «Про медіа» — це оновлення медійного законодавства, яке ідеологічно розроблялося на початку 1990-х, коли домінували іншій технології постачання контенту — так звані традиційні медіа. Нині дослідження медіаспоживання показують майже тотожне споживання інтернет-медіа і традиційних. Але при цьому останні мають купу зобов’язань, тоді як онлайн-медіа не мають по суті жодних зобов'язань і правил, крім загальних правил на кшталт авторських прав та дифамації. З 2020 року трохи майнуло часу й національне законодавство вже встигло змінитися. Це й такі закони, як закон про електронні комунікації, і визнання російського фашизму і т.п.

Пауза, що виникла після першого читання законопроєкту у 2019 році, дозволила на нього глянути незамиленим оком. Глобально, основний масив нинішніх правок — це  уточнення термінології відповідно до Директиви про аудіовізуальні медіапослуги в редакції 2018 року. Це питання користувацьких платформ, це питання діяльності регулятора, місцевих публічних мовників і санкцій, додані положення по захисту людей з інвалідністю, зокрема право подавати скарги щодо доступності послуг тощо.

Також закон розширює можливості регулятора на час воєнного стану, повноваження щодо аналізу прозорості власності, уточнено перелік підстав анулювання ліцензії. Окрім цього, уточнено вимоги щодо членів Нацради та підстав для їх звільнення. Важлива, хоч і відверто важка до впровадження зміна  —  запровадження гарантованого рівня фінансування для регулятора. Адже наряду з прозорою процедурою ухвалення і, власне, незалежністю членів per se це є однією з засад незалежності регулятора. 

Окремою спробою варто відзначити запровадження формату — ознаки лінійного аудіовізуального медіа, що характеризує його за спрямованістю на висвітлення певної тематики та/або за призначенням для певної цільової аудиторії. По суті, ми говоримо про тренд медійного ринку на тематичність. Регулятор, розуміючи стан ринку, може висувати вимоги до програмної концепції мовлення, а саме: зазначення формату або зобов’язання майбутнього ліцензіата щодо забезпечення мінімальних обсягів поширення програм, що спрямовані на певну аудиторію або мають певне тематичне спрямування. Наприклад, дитячих програм. Такий підхід дозволяє бути більш гнучким крім «захищених форматів», хоча, звісно, буде багато залежати від практичного застосування.

В контексті співрегулювання  закон запроваджує порядок створення таких органів, додає перелік сфер, де затверджуються певні типи актів, як-от переліки, критерії, формати аудіовізуальних медій.

Ще один розділ, який зазнав змін, — це санкції. Робоча група намагалася збалансувати цю систему, зокрема, в частині того, хто буде припиняти поширення медій і на яких підставах. Окремо було оновлено розділ про військову агресію, який уточнив положення на кшталт переліку аудіовізуальних сервісів країни-агресорки.

Щодо протиріч. Їх було надто багато з різних сторін. Тут важко коментувати. Очевидно, що всі задоволені не будуть, адже сфери, що були в стані Дикого Заходу, як-от онлайн, тепер опиняться в полі зору регулятора.

Щодо імплементації, це достатньо тривалий процес. Банально слід закласти гроші для електронного кабінету, який має спростити життя всім гравцям — і регулятору, і ринку, і власне його розробити, збільшити штат регулятора.  Слід запустити співрегулювання.

Ба більше, я не виключаю, що, як і у випадку суспільного мовлення, в процесі імплементації знадобляться поправки чи коректури — це нормальний процес запровадження великих систем. Власне, імплементація — це найскладніший етап, і тут важлива системність і в поясненні логіки закону, і роз’яснення регулятора, й активна позиція самих медіа.

Олександр Бурмагін, член Національної ради з питань телебачення та радіомовлення:

— Над новим дизайном законопроєкту «Про медіа» в режимі 24/7 приблизно місяць працювала робоча група з десяти експертів (представники Нацради та індустрії, експерти громадських організацій, законодавці). Тому зміни достатньо суттєві і зорієнтовані в першу чергу на виконання вимог Європейського Союзу до України у зв’язку із набуттями статусу кандидата у члени ЄС. Нагадаю, що Євросоюз чітко вказав три ключові позиції:

• подолання надмірних приватних інтересів у медіапросторі України;
• впровадження в українському законодавстві положень європейської Директиви про аудіовізуальні медіапослуги;
• зміцнення ролі національного регулятора.

Подолання надмірних приватних інтересів у медіапросторі

В цьому контексті пропонується:

• запровадити подачу та щорічну публікацію фінансової звітності аудіовізуальними лінійними медіа. Для національних медіа цього виду також лишається вимога щодо проведення щорічного аудиту й надання їх висновків регулятору;  
• покращено процедуру і повноваження Національної ради щодо аналізу структури власності. В тому числі додано можливість скасування реєстрації за рішенням Національної ради і процедуру анулювання ліцензії у випадках, наприклад, коли в структурі є «російський елемент»;
• фактично вперше в історії України вводиться нагляд та контроль за дотриманням медіа стандартів висвітлення виборчого процесу і процесу референдуму, а також удосконалено повноваження регулятора щодо сфери агітації. Все це має зменшити рівень зловживань власників медіа під час проведення виборчих кампаній, використання їх як політичних інструментів.

Впровадження в українському законодавстві положень європейської Директиви про аудіовізуальні медіапослуги

Україна має міжнародні зобов’язання закріпити на рівні закону оновлений комплекс правових норм у галузі аудіовізуальних медіа. Він має відповідати європейським стандартам і сучасному рівню технологічного розвитку.

В оновленій редакції законопроєкту підвищено рівень імплементації Директиви АВМП практично до 100%. Так, введено новий термін «користувацьке відео», приведено в більшу відповідність регулювання платформ спільного доступу до відео і європейського продукту. З’явилися додаткові норми щодо забезпечення можливостей людей з інвалідністю, підсилено норми щодо повноважень регулятора та його фінансової незалежності. Фактично, не повністю внесеними залишаються тільки стандарти щодо реклами. В цій частині в прикінцевих і перехідних положеннях проєкту з’явились норми про те, що Кабінет Міністрів протягом трьох місяців із дня прийняття закону про медіа має розробити і внести законопроєкт про зміни до Закону України «Про рекламу». Адже там є цілий комплекс проблемних питань, в т.ч. і «директивних», які потребують системного вирішення.   

Зміцнення ролі національного регулятора

Стаття 30 Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги  визначає необхідність діяльності незалежних національних регуляторів. Держави мають забезпечити:  

• юридичну відокремленість національних регуляторів від уряду;
• їх функціональну незалежність від будь-якого впливу як з боку держави, так і з боку приватних структур;
• передбачити наявність у регулятора належних фінансових і кадрових ресурсів та повноважень, які б дозволили їм ефективно виконувати свої функції.

Оновлена редакція містить багато новел у цій частині, які, на нашу думку, в разі ухвалення закону дозволять виконати вимоги ЄС до України і в цій частині.

Ми більш чітко розмежували регуляторні й наглядові (контрольні) функції Нацради. При цьому в частині саме регуляторних додавши повноваження реагувати на невиконання медіа вимог закону через скасування реєстрації та анулювання ліцензій на підставі рішень Нацради.

Стане більш простим і зрозумілим механізм застосування санкцій. Зокрема, велику частину регулювання процедурних питань, крім принципів і гарантій медіа, буде перенесено на підзаконний рівень. Стосовно зареєстрованих онлайн медіа в частині санкцій багато норм суттєво переглянуто в бік лібералізації. Розділ законопроєкту щодо відповідальності, загалом, і онлайну в тому числі — зазнав суттєвих змін.

Також у частині незалежності регулятора пропонується закріпити, за аналогією із суспільним мовником, конкретно визначену суму фінансування з державного бюджету і забрати підставу для дострокового звільнення члена (-ів) Нацради — незадовільного звіту регулятора. З одного боку, покращено порядок комунікації при розробці та прийнятті нормативно-правових актів Нацради, з іншого — прибрано обов’язкову реєстрацію цих актів в Мінюсті. Таку реєстрацію критикували міжнародні експерти при оцінці перших редакцій законопроєкту як можливість надмірного втручання виконавчої влади у важливу частину діяльності регулятора.  

Серед інших важливих новел нового дизайну проєкту «Про медіа» можна назвати:

- зміну структури органів співрегулювання: замість єдиного органу для всіх медіа пропонується створювати окремий орган для кожної з індустрій (теле, радіо, преса, онлайн);

- збільшення механізмів протидії російській агресії в інфосфері. Зокрема, додаються спеціальні норми щодо блокування онлайн сервісів держави-окупанта.

У проєкті уніфіковано та імплементовано всі контентні обмеження щодо російської агресії, які з’явились після 24 лютого в національному законодавстві. Також робоча група оновила проєкт термінологічно з урахуванням нових законів, які з’явились протягом останніх двох років. Іншими словами, на сьогодні це системний, такий, що відповідає сучасному контексту нормативно-правовий акт, який містить практично всі стандарти Директиви ЄС щодо аудіовізуальних медіапослуг.

Звісно, що автори та члени робочої групи сподіваються на оперативне й позитивне голосування проєкту закону «Про медіа» у Верховній Раді. Проте цьому передуватиме широке громадське обговорення та імплементація всіх пропозицій від всіх стейкхолдерів, які зроблять його ще більш ефективним та досконалим із точки зору регулювання медіасфери у всіх технологіях.