Целиться выше. Альянс США и Филиппин способен на большее

За 70 лет своего существования альянс между США и Филиппинами показал себя как один из самых ловких выживальщиков в мировых делах. Несмотря на частые периоды разногласий, альянс успешно пережил несколько витков эволюции и оставался региональным ядром на протяжении целых геополитических эпох.

В последнее время аналитики были сосредоточены на победе на выборах Фердинанда "Бонг-Бонга" Маркоса-младшего и на том, как его президентство повлияет на альянс. Однако внимание к семье Маркосов отодвигает на второй план опасности, с которыми сталкивается американо-филиппинский союз. В частности, успех альянса в противостоянии открытой враждебности со стороны президента Родриго Дутерте привел к излишней самоуверенности, которая ставит под сомнение пользу от такого партнерства в дальнейшем.

Фокус перевел новый текст Грегори Х. Винтера и Хулио С. Амадора III, посвященный военным взаимодействиям США и Филиппин.

Чтобы противостоять Китаю и новым угрозам в области кибербезопасности, альянсу необходимо объединенными усилиями развивать новые возможности для общей обороны. Речь идет не только о военном потенциале, но и о настоящем взаимном политическом и институциональном партнерстве партнерство в сфере безопасности. Альянс способен на такую эволюцию, но до сих пор и Вашингтон, и Манила не желали вкладывать время, ресурсы и политический капитал, чтобы воплотить эту возможность в жизнь. Но такая лень обоих партнеров – сознательное решение, а не неизбежность.

Выжить недостаточно

Президентство Дутерте стало самым сложным периодом в американо-филиппинском альянсе со времен закрытия баз в 1992 году. Дутерте испытывал глубокую личную неприязнь к Соединенным Штатам и неоднократно критиковал альянс на протяжении всего своего президентства. Он много раз угрожал расторгнуть важные соглашения и пытался сорвать ключевые мероприятия альянса. Несмотря на ущерб, нанесенный во время президентства Дутерте, альянс сейчас, пожалуй, сильнее, чем в начале своего существования. Критика Дутерте в адрес Китая оказалась несостоятельной, а такие операции альянса, как создание совместных пунктов безопасности, достигли значительного прогресса.

Такой результат был достигнут не из-за неудач Дутерте или Пекина, а скорее из-за успеха самого альянса. Сторонники альянса в правительствах обеих стран, и особенно в Вооруженных силах Филиппин и Министерстве национальной обороны, сплотились для поддержки партнерства и поддержания двусторонней деятельности. От военной помощи во время осады Марави до ликвидации последствий стихийных бедствий и помощи в связи с COVID-19 – альянс неоднократно и успешно демонстрировал, что партнерство не изжило себя и остается жизнеспособным. Хотя многие кандидаты на недавних президентских выборах повторяли риторику Дутерте о "независимой" внешней политике Филиппин, ни один из основных кандидатов не вторил его нападкам на Вашингтон и не призвал отказаться от альянса.

Важно Выборы на Филиппинах: у Китая появился новый друг?

К сожалению, успех альянса в противостоянии опасностям, исходящим от враждебно настроенного президента, начал угрожать и самому альянсу. Пережить президентство Дутерте было важно, но это привело к излишней самоуверенности. Предстоит еще многое сделать для того, чтобы американо-филиппинский альянс соответствовал целям 21 века. С 1992 года альянс существовал за счет регулярных мероприятий в области оборонной дипломатии и неформальных институтов. Этот подход привел к определенной гибкости – альянс сумел пережить разных политиков, успешно выполняя нетрадиционные задачи по обеспечению безопасности. Однако нынешняя модель альянса не позволила сформировать политический консенсус и институциональный потенциал, необходимые для реагирования на стратегические угрозы вроде Китая или актуализации совместной оборонной позиции.

На пути к альянсу 21-го века

США и Филиппины все чаще признают Китай своей главной военной угрозой. Стратегия умиротворения Дутерте в отношении Пекина не принесла ни значительной помощи в развитии страны, ни значимых уступок в Южно-Китайском море. Наоборот, продолжающаяся враждебность Китая, несмотря на дружелюбие Дутерте, доказывает, что позиции Китая и Филиппин в Южно-Китайском море непримиримы, а Китай не желает отказываться от своих территориальных претензий для мирного урегулирования вопроса. Понимание этого было зафиксировано в диалоге о национальной безопасности Филиппин, в котором все чаще подчеркивается необходимость надежного военного сдерживания.

По мере ужесточения позиции Вашингтона по отношению к Китаю Филиппины стали центральным звеном в оборонных планах США. Филиппинский архипелаг – это географический шарнир между Восточной и Юго-Восточной Азией, и в случае вооруженного конфликта между США и Китаем Филиппины станут важным плацдармом для американских войск. Эти соображения стали особенно актуальными после заявлений президента Джо Байдена об обороне Тайваня. Если Китай вторгнется на Тайвань, Филиппины сыграют роль, схожую с ролью Польши в российско-украинской войне. Лусон и северные острова, в том числе группа Батанес, будут служить важнейшими связующими звеньями между территориями американских союзников и основным театром боевых действий.

Возможности альянса не поспевают за этими тенденциями. Используя тактику "серой зоны", включающую деятельность морского ополчения и кибер-операции, не превышающие порога "вооруженного нападения", Китай смог изменить условия безопасности в регионе и активно обходит Договор о взаимной обороне, что подрывает способность альянса реагировать.

Важно Диалог возможностей. Как США подталкивают РФ к переговорам

Вместо того, чтобы развивать новые механизмы для противодействия этой тактике "серой зоны", двусторонние обсуждения в рамках альянса слишком часто сосредоточены на военных мерах, которые в лучшем случае затмевают политические и институциональные недостатки. Министр национальной обороны Делфин Лорензана в сентябре 2021 года выразил особое разочарование неспособностью альянса противостоять этим новым угрозам. Лорензана призвал "внести изменения и дополнения в MDT [Договор о взаимной обороне] и другие соответствующие филиппинско-американские соглашения в области обороны, чтобы обеспечить максимально возможное сотрудничество и оперативную совместимость для борьбы с так называемыми угрозами "серой зоны"".

На сегодняшний день американо-филиппинский альянс успешно прошел два эволюционных изменения.

Во время холодной войны он функционировал как двойной механизм безопасности, в рамках которого США брали на себя ответственность за внешнюю оборону Филиппин, а вооруженные силы Филиппин концентрировались на внутренней безопасности. Эта эпоха закончилась с закрытием американских баз в 1992 году. После 11 сентября 2001 года операция "Несокрушимая свобода – Филиппины" стала предвестником новой версии альянса, направленной на борьбу с терроризмом. Эта версия опиралась на временное развертывание американских сил на Филиппинах в рамках совместных учений и тренировочных миссий для борьбы с нетрадиционными угрозами, такими как терроризм, пиратство и стихийные бедствия. Несмотря на попытки использовать эти мероприятия оборонной дипломатии для укрепления внешней обороны, такие усилия бесполезны без более широкого политического и институционального участия.

Хорошая политика лучше хорошей риторики

Чтобы сделать возможным соглашение о взаимной безопасности, внешнеполитический дискурс Манилы должен лучше отражать геополитические условия, а также собственные национальные цели. Как показало президентство Дутерте, отстаивание "независимой" внешней политики является хорошей риторикой, но плохой политикой. Согласие Филиппин на союз с США – не синоним раболепия. Наоборот, это проявление собственных национальных интересов Филиппин в продвижении как свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона, так и основанного на правилах международного порядка. Более того, преимущества, предоставляемые Маниле Договором о взаимной обороне, также влекут за собой ответственность, которую нельзя игнорировать ради удобства.

Манила также не может ожидать, что Вашингтон станет относиться к обороне Филиппин серьезнее, чем сами Филиппины. Потребуется увеличить расходы на вооруженные силы, чтобы соответствовать среднему региональному уровню, а также признать, что институциональные недостатки нельзя решить с помощью техники.

Недавние новшества, такие как фиксированный срок службы начальника штаба Вооруженных сил Филиппин, стали важными шагами в совершенствовании оборонных институтов. Однако подобные реформы должны быть гораздо глубже. В частности, увеличение оборонного бюджета не приведет к существенному улучшению безопасности Филиппин, если эти деньги будут немедленно поглощены раздутой пенсионной системой. Исправление таких структурных недостатков требует согласованных усилий со стороны специальной комиссии по реформам, уполномоченной не просто давать рекомендации, а проводить реформы личного состава вооруженных сил, структуры войск и систем управления.

В настоящее время Филиппины могут внести лишь ограниченный вклад в обеспечение безопасности в Индо-Тихоокеанском регионе. Но, модернизируя свои оборонные институты, Манила поможет сделать соглашение о взаимной обороне действительно взаимным и укрепить региональную безопасность за счет повышения осведомленности о регионе и совместного сдерживания.

Важно Слетали на Бали. Почему встреча глав МИД G20 стала демонстрацией цивилизационного раскола

Усилия придется приложить не только Филиппинам. В последних стратегических документах администрации Байдена подчеркивается важность индо-тихоокеанских альянсов Вашингтона, но Филиппины либо отходят на второй план, либо вообще не упоминаются. Такое пренебрежение не только игнорирует критическую роль Филиппин в обороне Тайваня, но и ставит вопрос о субъектности. Является ли американская девальвация альянса следствием того, что Вашингтон считает его неважным, или скорее того, что сам альянс не принес пользы? Мы считаем, что дело именно в бесполезности альянса. Вашингтон еще может предпринять важные шаги для реанимации этого партнерства, помимо привычных разговоров о военных возможностях и наращивании потенциала.

Критически важно, что бездействие Америки после неудачных переговоров по поводу Скарборо в 2012 году значительно подорвало доверие к авторитету США. Последующие подтверждения "железных" обязательств Америки или обещания, подобные тем, что дал тогдашний госсекретарь Майк Помпео в ответ на нападения на филиппинские силы, не имеют никакого значения, если им не верят.

Важно Нетихий океан: как разворачивается борьба между Австралией и Китаем

Устранение этого кризиса доверия – важная задача для американских политиков и ключевой шаг в ответ на жалобы Манилы на то, что Вашингтон отдает предпочтение внесоюзным государствам вроде Вьетнама перед своим историческим партнером. Необходимы действия, а не только политические заявления. Примечательно, что, хотя Помпео подтвердил существующие обязательства США в области обороны, нежелание Вашингтона существенно пересмотреть Договор о взаимной обороне для устранения угроз "серой зоны" уменьшило значимость этих заверений. Более того, хотя Соединенные Штаты не занимают позицию в отношении конкурирующих территориальных претензий в Южно-Китайском море, перед лицом продолжающегося преследования филиппинских судов со стороны Китая США должны рассмотреть возможность принятия на себя, сопровождения или перенаправления поставок на BRP Sierra Madre в соответствии с обязательствами альянса по взаимной поддержке.

Вашингтон также должен признать, что вопросы безопасности не решаются в вакууме, и два союзника должны начать работать как настоящие партнеры. Когда речь идет о Тайване, Южно-Китайском море, торговле и кибербезопасности, Манила и Вашингтон не могут полагаться на статус-кво. Двусторонние консультации на высшем уровне должны стать неотъемлемой частью управления альянсом, а не его придатком. Хотя администрация Байдена уделяет внимание множеству региональных инициатив, ожидание того, что Манила будет постоянно бороться за время и ресурсы своего союзника по договору, оскорбительно и вредно для альянса.

На сегодняшний день Маркос во всеуслышание заявляет о важности продуктивного партнерства с Китаем и одновременно клянется не "отказываться ни от одного квадратного дюйма [филиппинской] территории". Попытка Маркоса усидеть на двух стульях представляет меньшую угрозу для альянса, чем открытая враждебность Дутерте, его подход также не лишен издержек. Колебания Маркоса, скорее всего, приведут к таким же последствиям в отношениях с Пекином, что и позиция Дутерте, лишь задерживая важнейшие реформы и давая основания некоторым представителям Вашингтона считать Манилу ненадежным союзником.

Вместо того чтобы повторять ошибки времен администрации Дутерте, правительствам обеих стран следует признать, что даже неприятное партнерство взаимовыгодно и нуждается в существенном обновлении, чтобы стать эффективным. Задача, стоящая перед лидерами, заключается не в том, чтобы решить, выживет ли американо-филиппинский альянс, а в том, будет ли он иметь значение в ближайшие десятилетия.

Об авторах

Грегори Уингер — доцент Школы общественных и международных отношений Университета Цинциннати.

Хулио С. Амадор III – президент независимого Фонда национальных интересов, занимающегося защитой и продвижением национальных интересов Филиппин.