Публічні закупівлі в умовах війни: що з ними відбувається на Харківщині

Наприкінці червня уряд повернув обов’язкові публічні закупівлі, але залишив право замовникам у зоні бойових дій не користуватися електронною системою і укладати договори напряму. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» досліджує, яка інформація про публічні закупівлі на Харківщині під час війни залишилась у відкритому доступі, та розбирає деякі симптоматичні кейси.

Воєнний «відкат» відкритих даних

Протягом останніх років Україна об’єктивно мала позитивну динаміку в сфері цифрової трансформації та відкритості даних. Якщо на низовому рівні громад зрушення в бік більшої транспарентності були повільними (як через технічні можливості, так і через вкорінену звичку місцевих очільників до непідзвітності мешканцям), то на державному рівні відбувалися доволі відчутні зміни.

Зокрема, цьому сприяло створення Єдиного державного веб-порталу відкритих даних (data.gov.ua) та популярного застосунку «Дія», в якому станом на кінець 2021 року було зареєстровано 13 мільйонів громадян. Динаміку добре ілюструє той факт, що в європейському рейтингу «Open Data Maturity 2021» Україна піднялася на 6-е місце (для порівняння - 2020-й рік завершувала на 17-й позиції).

Однак, якщо до початку війни транспарентність завдяки цифровій трансформації була, фактично, єдиним цілим, то після 24 лютого питання розділилося на два протилежно спрямованих тренди.

З одного боку, вимушено пришвидшилась діджиталізація, що яскраво підкреслюється зростанням аудиторії соціальних мереж і, зокрема, telegram-каналів, які вперше випередили телебачення в якості головного джерела інформації для українців. Власне, як і вимушено зросла кількість зареєстрованих у «Дії» громадян (перевищила 17 мільйонів), перш за все, для подання заявок на допомогу від держави.

Але з іншого боку, з відкритими даними відбувся тотальний відкат із міркувань безпеки. Майже всі великі державні сервіси обмежили доступ до інформації, а також уряд дозволив на час воєнного стану місцевим очільникам не оприлюднювати низку документів і рішень (зокрема, в попередньому дослідженні ми аналізували цю тенденцію на прикладі місцевих бюджетів).

Не дивно, що аналогічні заходи були запроваджені в сфері публічних закупівель – задля оперативності та з міркувань безпеки 28 лютого уряд дозволив на період воєнного стану проводити закупівлі напряму (тобто, без аукціонів у системі Prozorro). Аналітики сайту dozorro.org підрахували, що протягом весни 2022 року (в порівнянні з аналогічним періодом 2021-го) загальна кількість оголошених лотів зменшилась в 3,5 разів, а кількість конкурентних лотів (тих, що передбачають аукціон) – майже в 11 разів. Причому, зменшення кількості зареєстрованих в системі публічних закупівель лотів відбулося доволі неоднорідно в регіональному вимірі (що цілком корелює зі ступенем належності регіонів до зон бойових дій).

Джерело: Моніторинговий портал DoZorro.

І такий стан речей у багатомільярдній сфері, вельми чутливій до ризиків корупції та неефективного витрачання бюджетних ресурсів, тривав 4 місяці, допоки 27 червня не були оприлюднені зміни до відповідної урядової постанови №169. Ці зміни повернули обов’язкові публічні закупівлі для державних і місцевих органів влади, підприємств і юридичних осіб, одержувачів бюджетних коштів.

Однак не для всіх. Окрім цілком логічних обмежень для замовлень, що мають значення для національної безпеки та оборони, в переліку виключень зазначено, зокрема, й «нагальна потреба в закупівлі та неможливість дотримання передбачених законодавством строків», а також «знаходження замовника в районі ведення бойових дій».

Тобто, рішення уряду є досить компромісним, і на перший погляд, наприклад, для публічних закупівель на Харківщині мало що змінює. Згідно актуального переліку громад, які перебувають «в районі ведення бойових дій, тимчасовій окупації чи оточенні» (це й досі уніфікована категорія для опису трьох дуже різних ситуацій), уряд відносить до них усі 56 громад Харківщини (ще місяць тому було 51 з 56-ти).

Насправді, цей статус для громад є неоднозначним: наприклад, голова Первомайської міської громади Микола Бакшеєв публічно звернувся з проханням виключити його громаду з цього переліку через податкові пільги, які він дає місцевому бізнесу, що негативно відбівається на наповненні місцевого бюджету. З іншого боку, переселенці з Первомайська зацікавленні в збереженні цього статусу громади задля отримання допомоги від держави.

Так чи інакше, рішення уряду про повернення закупівель на Prozorro є цілком логічним у масштабах країни, проте саме фронтова Харківська область поки що виступає виключенням, де прозорість закупівель залишається добровільним правом, а не обов’язком замовників. Далі, спираючись на наявні відкриті дані, ми в першому наближенні спробуємо проаналізувати, як саме користуються цим правом під час повномасштабної війни підприємства, установи, органи влади і самоврядування Харківщини.

Специфічні кейси закупівель на Харківщині під час війни

Незважаючи на 12-кратне (в порівнянні з минулим роком) зменшення числа оголошень про публічні закупівлі в регіоні, пошукова система dozorro.org дає певний обсяг інформації про нагальні потреби замовників у Харківській області. Об’єктивно, задля комплексного аналізу структури закупівель замало відкритих даних, проте декілька системних трендів простежується.

По-перше, це відміна раніше оголошених і чи не найдорожчих закупівель у регіоні, замовником яких виступала обласна служба автомобільних доріг. Якщо в пошуку ввести календарне обмеження 2022 роком, то з ТОП-20 закупівель за очікуваною вартістю 14 оголошені саме на ремонт автомобільних доріг. Цікаво, що уникла відміни з цих 14-ти лише одна, по якій 4 квітня 2022 року було укладено договір на суму 1,64 мільярди гривень (!) з фірмою «Онур конструкціон інтернешнл» турецького бізнесмена Онура Четінджевіза (який вже далеко не вперше бере мільярдні підряди від «Укравтодору»).

По-друге, це шалений попит на енергоресурси. Після ремонту доріг найбільші суми зустрічаються в оголошеннях на закупівлю електричної енергії та палива. При цьому, багато громад, готуючись до опалювального сезону, вже замовляють брикети та дрова. Тобто, якщо підходити до питання ефективності використання бюджетних ресурсів, можливих переплат і корупційних ризиків при публічних закупівлях, у відповідності до їхньої «ваги», то доцільно фокусуватися саме на цих двох сферах – ремонти (перш за все, доріг) та енергетика.

Але є і третій аспект – це наявність, попри війну, досить специфічних лотів (хоча і не таких коштовних, але показових), на яких ми і сфокусуємо увагу. Так, чималий резонанс у ЗМІ нещодавно викликали повідомлення про офіційні закупівлі під час війни «інформаційних послуг щодо висвітлення діяльності обласної ради» у Дніпрі. Але такі випадки не є поодинокими – з тією різницею, що на Харківщині аналогічні закупівлі піару місцевої влади за бюджетний кошт здебільшого відбулися ще до 24 лютого (а повної інформації, чи оголошувалися подібні тендери після вторгнення, у відкритому доступі немає).

Наприклад, 9 лютого 2022 року міська рада Краснограду уклала угоду на 230 тисяч гривень де-факто на надання піар-послуг із ТОВ «Медіапростір «Вісті Красноградщини»». А 22 лютого аналогічний лот оголосила Богодухівська міська рада, і 16 березня(!) підписала угоду на майже 100 тисяч гривень із ТОВ «Маяк-медіа». Тобто, практика де-факто легалізації «джинси» місцевої влади за бюджетний кошт не лише розповсюдилася з рівня обласних центрів на невеликі громади, але й продовжується після повномасштабного вторгнення. Нижче наводиться добірка кейсів інших оригінальних лотів, які оголошувались на Харківщині вже після 24 лютого.

Джерело: внутрішня пошукова система сайту dozorro.org.

Акціонерне товариство «Харківгаз» 8 липня 2022 року оголосило тендер на «згущенку» («молоко незбиране з цукром») на 83 тисячі гривень. Допорогова закупівля відбулася за спрощеною процедурою, і переможцем стало ПрАТ «Юрія». Цікаво, що станом на 01.01.2022 р. «Харківгаз» має понад 12 млн. грн. податкового боргу, а також 591 тис. грн. заборгованості по заробітній платі.

Тему молочної продукції можна продовжити характерним кейсом оголошення на закупівлю вершкового масла відділом освіти Роганської селищної ради (очікувана вартість – 275 тисяч гривень). Щоправда, тендер було оголошено ще 10 лютого, але до середини червня 2022-го року його не відміняли, хоча, ймовірно, ще навесні вже були зрозумілі примарні перспективи очної освіти на Харківщині.

Загалом, цей кейс порушує важливе питання, відповіді на яке у відкритому доступі немає – в січні-лютому сотні шкіл та садочків (безпосередньо або ж через відділи освіти) оголошували закупівлі (і подекуди встигали підписувати договори) на продукти харчування для годування учнів. Що трапилося з усіма цими продуктами після 24 лютого? Чи ради громад (як засновники закладів освіти) організували передачу усіх продуктів на гуманітарну допомогу мешканцям? Або ж ці умовні «згущенки» та «тушонки» десь чекають на те, що школи повторно їх закуплять, коли перспективи поновлення очної освіти стануть більш імовірними?

Продовжуючи тему освіти, варто відзначити ще один тип характерних закупівель, який ілюструється кейсом оголошення Валківського міського відділу освіти. За майже 200 тисяч гривень освітяни придбають у ФОПа «пакети освітнього програмного забезпечення» в кількості «12 послуг». Мова йде про навчальний мультимедійний контент для молодших класів, необхідний для дистанційного освітнього процесу. І тут виникає одразу два питання. По-перше, чи багато відділів освіти або шкіл по країні напередодні нового навчального року роблять закупівлі «навчального контенту» у ФОПів, і чому цей контент не створюється співробітниками або ж централізовано не надається Міністерством освіти та науки? І по-друге, чому (як видно з додатків до оголошення) закупівля, вочевидь, ідентичного контенту відділом освіти для учнів молодших класів трьох різних шкіл множить кількість наданих послуг на три? Тобто, чи не виникає ситуація, коли з місцевого бюджету тричі оплачується один і той самий мультимедійний контент?

Також у Валках, але на замовлення міської ради, відбулася дуже типова для усіх громад закупівля канцелярських товарів на майже 300 тисяч гривень. На перший погляд, це підкреслює рентабельність діджиталізації, але у вітчизняних реаліях майже з тією ж частотою пошук у «dozorro» видає закупівлі державними установами «поточного ремонту та діагностики» комп’ютерної техніки на приблизно ті ж суми, що й видатки на канцелярію.

Закупівлю «діагностики» співробітників – а саме «психіатричний огляд працівників» – оголошувало в червні КП «Харківгорліфт». Харків’янам, яким найближчим часом доведеться викликати ліфтерів, варто мати на увазі, що закупівля психіатричного огляду з очікуваною вартістю у майже 30 тисяч гривень так і не відбулася – не надійшло жодної пропозиції. Хоча насправді цей кейс більше ілюструє непереборну силу бюрократичних норм у вітчизняному законодавстві, яке навіть в умовах війни не відміняє вимоги про безліч формальних медичних довідок, зокрема, і для працівників КП.

Інший цікавий «медичний» кейс стався у селищі Буди (Південноміської громади), де місцева лікарня креативно підійшла до проблеми з дефіцитом пального і наприкінці травня замовила 6 електровелосипедів (сумарно за майже 200 тисяч гривень). Хоча це лише частково вирішує питання, як лікарю дістатися хворого за викликом, але навряд чи спрацьовує як альтернатива машині швидкої допомоги, коли транспортувати потрібно пацієнта.

Загалом, цю підбірку яскравих кейсів можна було б продовжувати ще довго, навіть за умов мізерного відсотку відкритих даних щодо публічних закупівель на Харківщини. Можна було б зупинитися на тому, як Наталинська селищна рада вже «готувала сухарі» (лот «вафлі, печиво, сухарі» на 54 900 грн.), але врешті передумала. Як у Новобаварському районі Харкова поспішають витратити кошти на ремонт шкіл, і перемагає той самий ФОП, про зв’язки якого з головою районної адміністрації Тетяною Цибульник публікувалися антикорупційні розслідування ще в 2020 році.

Як декілька майже мільйонних тендерів оголошує розташований у Харкові «Український науково-дослідний інститут екологічних проблем» на дослідження теми «глибоководного суднового ходу р. Дунай – Чорне море». Або як за тиждень до війни Валківська міська рада уклала договір на 180 тисяч гривень з адвокатським об’єднанням «Справар» на «послуги з юридичного консультування», чим актуалізувала питання: а чому цю роботу не може виконувати існуючий в структурі міської влади юридичний відділ і чи не сплачує громада де-факто за одну послугу двічі?

Але наостанок для ілюстративного «зациклення» теми публічних закупівель на Харківщині наведемо кейс публічної закупівлі «консультаційних послуг щодо публічних закупівель». Така тавтологічна за своєю сутністю закупівля на допорогову суму 49 920 грн. була здійснена виконкомом Богодухівської міської ради в травні 2022 року, а переможцем стало ТОВ «Державні закупівлі «Прозоро»». Зважаючи на те, що система публічних закупівель на «Prozorro» функціонує з 2016-го року, а в структурі місцевої влади в громадах є відповідальні за оформлення закупівель спеціалісти, також виникає питання щодо «подвійної сплати» з місцевого бюджету за де-факто одну послугу. Хоча разом із тим, підвищення кваліфікації спеціалістів місцевого самоврядування у сфері публічних закупівель (якщо воно все ж відбувається внаслідок придбання зовнішніх консультаційних послуг) – це не таке вже й сумнівне з точки зору ефективності витрачання бюджетних коштів, як більшість із неведених у цьому матеріалі кейсів.

Висновки

За 6 років роботи електронної системи публічних закупівель «Prozorro» сумарно було заощаджено 210 мільярдів гривень, і саме в цьому полягає її сенс – підвищувати суспільну корисність та ефективність використання бюджетних ресурсів, знижувати корупційні ризики, а також конкурентно долучати малий і середній бізнес до співробітництва з державою. Чому важливо поетапно повертати цю систему всюди, де є така можливість? Перш за все тому, що кожен місяць без відкритих публічних закупівель – це втрата не лише грошей для держави, а і довіри до неї. Що, зрештою, є одним цілим, бо від довіри до української держави залежитиме обсяг міжнародної допомоги та інвестицій на відбудову.

І якщо в публічних закупівлях знову буде сформована «звичка непідзвітності» навіть на відносно невеликих лотах, ця ж модель буде відтворена на багатомільярдних закупівлях. Тому зрозуміло, що в наведених у матеріалі кейсах фігурують не найбільші суми в масштабах бюджету, але системність індуктивна, і загальні тренди на ринку публічних закупівель з’являються саме під впливом безлічі таких епізодів. Також потрібно правильно інтерпретувати замовників у наведених прикладах – названі не є гіршими за тих, хто не згадується. У чомусь навіть навпаки, бо вони знову оголошують тендери в електронній системі та викладають звіти за проведені в перші місяці війни закупівлі, хоча формально замовники в зоні бойових дій не зобов’язані цього робити до припинення воєнного стану (власне, через що відкритих даних про закупівлі в регіоні поменшало в 12 разів). Наприклад, останній опублікований лот від замовника «Харківська обласна державна адміністрація» так і датований 18 лютого – відповідно, лише після завершення бойових дій у регіоні можна буде дізнатися про всі закупівлі адміністрації, які здійснювалися під час війни.

При цьому незадоволення замовників має не лише суб’єктивне, а й в дечому об’єктивне підґрунтя, що знайшло своє втілення в зареєстрованому в ВРУ на початку серпня законопроекті №7624. Документ, розроблений за ініціативи Асоціації міст України, пропонує переглянути встановлені в 2016 році пороги для різних видів спрощених закупівель товарів, послуг і робіт (50 тисяч, 200 тисяч та 1,5 млн. грн.) з урахуванням інфляції за ці 6 років. В дискусії, яка вже розгорнулася навколо законопроекту, один одному доволі жорстко опонують два табори – умовно представників місцевого самоврядування та узагальнено «антикорупціонери». Перші наполягають, що абсурдним і неефективним є витрачання часу (і, відповідно, ресурсу) на проведення в електронній системі мізерних закупівель. До того ж, мізерні та ризиковані закупівлі можуть бути нецікаві бізнесу, і якщо б уряд зараз зобов’язав усіх без виключення замовників повернутися до «Prozorro», то умовній лікарні в Золочеві чи Дергачах було б вкрай важко закупити хоча б щось. На що «антикорупціонери» невблаганно критикують законопроект і навпаки вимагають посилення відповідальності для замовників, які порушують правила закупівель. Зважаючи на таку гостроту полеміки, парламенту потрібно буде з особливою відповідальністю підійти до розгляду цього питання, відшукавши збалансоване компромісне рішення, яке б з одного боку, не обтяжувало зайвою бюрократією і втратою часового ресурсу невеликі закупівлі, але й не закладало корупційних ризиків.