Банкова готується до виборів? Хто і для чого трусить місцеві ради

Після 24 лютого 2022 року на місцеві органи влади випало безпрецедентне випробування. Шокованим регіональним елітам довелося організовувати опір першій хвилі вторгнення агресора. Десь це вдалося (Харків), десь – ні (Херсон).

Але згодом під час дії воєнного стану бурхливе життя у місцевих радах затихло: деякі з цих органів із різних причин взагалі є неспроможними, деякі продовжують роботу лише формально – збираються на засідання лише у «великі свята». Причин цьому декілька: перманентна відсутність кворуму через від’їзд частини депутатів за кордон та мобілізацію, політичні кризи, які хоч і точково, але виринають назовні в деяких радах, та передача ключових повноважень військовим адміністраціям. Останній фактор, продиктований специфікою воєнного стану, призвів до того, що десантовані з Києва військові керівники фактично нівелювали повноважень деяких рад. А ті й змирилися. Випадки, коли перетягування канатів стає публічним, поодинокі. І це, схоже, лише додає Офісу президента впевненості…

Чернігівська міськрада: дістанься, якщо зможеш

Найбільш кричущий «кейс» – це, звісно, Чернігів. Там за дуже дивних обставин через суд було відсторонено законно обраного міського голову Владислава Атрошенка. Мер Чернігова переобрався на другий термін у 2020-му за підтримки 77% виборців, його фракція «Рідний дім» отримала впевнену більшість в міськраді, але ані це, ані активна підтримка колег з Асоціації міст України не вберегли Атрошенка. Судове рішення про позбавлення його права обіймати посаду протягом року через вчинення адміністративного порушення залишається в силі.

Атрошенко з самого початку цього протистояння, яке почалося фактично відразу після деокупації Чернігівщини, звинувачував у своїх бідах президентське оточення. Банкова планувала створити у центрі прикордонної області, який стримав ворожу облогу, міську військову адміністрацію зі своїм ставлеником. Власне, так і сталося – 7 лютого цього року з’явився указ президента про її утворення. Хоча формально якихось екстрених причин для такого кроку не було: повноваження голови міста перейшли до секретаря міськради – соратника Атрошенка Олександра Ломако, місто жодного дня не перебувало в окупації, обстановка в ньому тепер відносно спокійна, а депутати міськради в більшості своїй нікуди не розбіглися.

Призначений президентом голова військової адміністрації Чернігова Дмитро Брижинський заявив, що готовий взяти на себе управління містом, натякаючи, що місто не є нормально керованим міськрадою: «Пропоную виконувачу обов’язки голови міської ради й депутатському корпусу подати мені на затвердження ці документи, які потрібні для вирішення нагальних проблем наших людей».

Таку готовність новопризначений голова військової адміністрації міста висловлював на фоні спроби зібрати першу чергову сесію міськради після масштабного вторгнення 30 березня цього року(до того були тільки позачергові). Сесія вийшла резонансною і почалася з затримкою на вісім з половиною годин. Її початок переносився через дзвінок про замінування будівлі, фракції «Слуги народу» та «Нашого краю» у повному складі відмовлялися реєструватися, а частина депутатів, просто не могла дістатися до своїх робочих місць – когось знімали з потягів при поверненні з-за кордону, когось викликали на допит у СБУ, декого викликали до військкомату. Паралельно отримали на горіхи журналісти, яким депутати зламали камеру. Попри ці неприємності, сесія відбулася, але очевидно, що нинішня конфліктна ситуація в Чернігові не розсмокчеться сама собою.

Львівська облрада: всі проти «ЄС»

У Львівській облраді на початку квітня також відбулися події, які фракція, що досі була кістяком більшості, охрестила «переворотом». Депутати заслухали звіт голови облради Ірини Гримак, обраної свого часу від «ЄС», та відправили її у відставку за неефективну роботу. Гримак дорікнули тим, що її звіт був надто загальним, а досягнення, що вона перелічила, більше стосуються керівника обладмінстрації. Також серед претензій депутатів було те, що за останній рік облрада у відносно спокійній області збиралася лічену кількість разів в той час, коли кількість працівників апарату тільки збільшувалась. Ще один маркер, який дозволяє говорити про неефективність роботи, – обласний бюджет та програми затверджувала не облрада, а одноосібно голова військової обладміністрації.

Внутрішня криза у Львівській облраді назрівав давно – після безрезультатних зборів президії, що передували попередньому засіданню депутатів, Гримак навіть запропонувала розпустити нинішнє скликання, хоча перевибори під час воєнного стану неможливі. У результаті облрада позбавилася самої Гримак: за відповідне рішення проголосували 49 депутатів з 80. Цікаво, що одним з ініціаторів відставки став колишній голова облради, однопартієць Гримак Олександр Ганущин. Його вже виключено за таке вільнодумство з фракції «ЄС» та розпочато процес відкликання з депутатства. Керівництво «ЄС» вважає, що нинішні події в облраді ініційовані саме центральною владою, а голова Львівської ОВА та керівник фракції «Слуги народу» Максим Козицький особисто керував збором голосів за відставку Гримак. Всі ж інші фракції цього досить строкатого органу фактично об’єдналися проти найбільшої. Соратникам Порошенка вже не вперше втрачати голову облради посеред каденції – у серпні минулого року така ж доля спіткала керівника Рівненської облради від «ЄС» Сергія Кондрачука. Його місце зайняв представник «Слуги народу» Андрій Карауш.

Опоненти Гримак пояснюють її відставку несамостійністю та повною підконтрольністю екскерівниці облради голові обласного осередку «ЄС», нардепу Олегу Синютці. Джерела в «Слузі народу» очікують, що найбільша фракція ради тепер розколеться навпіл – частина залишиться в обоймі Синютки, частина орієнтуватиметься на Ганущина. Але ймовірність повернення останнього в крісло голови облради видається дуже малою – серед більш вірогідних прізвищ джерела називають нинішнього в.о. керівника облради Євгенія Гірника з «Батьківщини» та голову фракції «Голос» Ростислава Добоша. У будь-якому разі такі успіхи Банкової в колись дуже недружньому для «слуг» регіоні (у Львівській міськраді «слуги» не представлені взагалі) не можна не відзначити.

Інша справа, що самі по собі облради за наявності всесильних військових адміністрацій перетворюються у валізи без ручки. І стосується це не тільки Львівщини.

Полтавська міськрада: шоу без Мамая

Останньою ж з резонансних подій на фронтах місцевої влади стало звільнення одіозного мера Полтави Олександра Мамая. Після вироку Вищого антикорупційного суду виконком Полтавської міськради видав Мамаю трудову книжку з відповідним записом.

Суд визнав мера винним у розтраті майна, зловживанні службовим становищем, а також в організації внесення до офіційних документів завідомо неправдивих відомостей, через що місцевий бюджет зазнав збитків на понад 570 тис. грн. Корупційна історія Мамая вже відома як «справа домогосподарок»: він влаштував на роботу собі додому жінок, які отримували за це кошти від одного з комунальних підприємств. Зважаючи, що Мамай фактично визнав свою провину та повернув витрачені кошти і перерахував 2 млн грн на потреби ЗСУ, вирок йому був пом’якшений. Суд призначив йому п’ять років позбавлення волі з позбавленням права обіймати посади, пов’язані з організаційно-розпорядчими чи адміністративно-господарськими функціями, строком на один рік. Але одночасно Мамая було звільнено від покарання з випробувальним терміном в один рік. Саме по собі набрання обвинувальним вироком законної сили стало підставою для дострокового припинення повноважень міського голови.

За умов відсторонення обраного мера, який спирався в міськраді на фракцію «За майбутнє», його обов’язки виконує секретар ради – ексведучий відомої програми «Вата-шоу» Андрій Карпов, що балотувався від «ЄС». Але загальний тренд підказує, що всидіти в кріслі і йому буде непросто. Так, два засідання міськради, що мали відбутися наприкінці березня, зірвалися через відсутність кворуму, а фракція «Слуги народу» розповсюдила заяву, що не буде брати участь у засіданнях, доки «секретар Мамая» Андрій Карпов тільки на словах прагне очищення влади, а натомість намагається протягнути через міськраду відверті «шкурні» питання». Підтримала «слуг» в їхньому демарші фракція «Рідне місто».

Найближче засідання Полтавської міськради заплановане на 21 квітня, і Карпов заздалегідь попереджає про підступи недоброзичливців. Так, він очікує на спробу зняти його з посади секретаря (загалом для цього потрібно знайти дві третини голосів – підтримати відставку мають 28 депутатів міськради з 42). За словами Карпова, задля цієї спецоперації вже надійшли запити в військові частини, де служать полтавські мобілізовані депутати, з вимогою відправити їх в Полтаву для голосування, «слуги народу» досі не відпускають на волю власну депутатку, яка написала заяву про складання мандата, різними шляхами блокується нормальна робота міста, а самому Карпову «відповідні структури» готують підозру.

Тож, на цих прикладах можна побачити, що життя на місцях, яке трошки принишкло на початку повномасштабної війни, тепер вирує. І в усіх вищезгаданих випадках не обходиться без прямого або завуальованого втручання в справи громад центральної влади. Проте гучні баталії за умов війни – скоріше, виняток.

Чим живе більшість місцевих рад під час воєнного стану та з якими основними проблемами вони зіштовхуються, розповідають експерти «Главкома».

«Минулий рік, попри жорстку фазу війни, став роком асфальтування і будівництва»

Баталії в місцевих радах тривають, але вони, як правило, непомітні. Місцеві ради постійно і, на мій погляд, цілком справедливо критикуються в питанні витрат, з якими можна зачекати. Наприклад, минулий рік, попри жорстку фазу війни, став роком асфальтування, будівництва та інших інфраструктурних проєктів коштами місцевих бюджетів. Місцева влада ремонтувала тротуари, дороги, навіть замовляла реконструкцію фонтанів чи встановлення пам’ятників. Це для багатьох здається дикунством в той час, коли люди збирають по сто гривень на дрони, які цілком легально можна купувати на кошти місцевого бюджету. І така ситуація буде продовжуватися, бо представники місцевої влади вже думають про майбутні вибори і власний піар. 

Також критика місцевих рад відбувається через гострі для нинішнього моменту питання: наприклад, чому в Рівненській області заборонили церкву Московського патріархату, а в сусідніх областях не заборонили. І достатньо складно пояснити виборцям, що ця заборона – суто формальна, яка де-факто нічого не означає, бо облрада просто не має таких повноважень. Така політизація місцевих рад тривала десятиліттями і залишається досі.

Ще одна з проблем, з якою стикаються місцеві ради, – складання мандатів, особливо депутатами-жінками, які через своє депутатство за законом не мають можливості виїхати за кордон. Така заборона була прийнята спонтанно, без обговорень та передбачення наслідків, і її наслідком може бути достатньо сильний удар по радах. У більш-менш впливових місцевих радах (обласні центри, великі райцентри, міста біля столиці) мандат депутата має достатньо серйозну вагу. А от у районних, повноважень в яких фактично не залишилось, думаю, побачимо масове складання мандатів. І депутатка, обираючи між тим, чи виїхати у безпечне місце в Європу, чи лишити депутатський мандат у невпливових населених пунктах, обере виїзд за кордон зі своїми дітьми. А це призведе до серйозних проблем з кворумом у місцевих радах.

Провести ж дострокові вибори тієї чи іншої місцевої ради під час воєнного стану неможливо. Теоретично Верховна Рада може припинити повноваження місцевої і за бажання юридичні механізми для цього можна знайти. Але їх просто ніхто не буде шукати. Взагалі ситуація з Львівською облрадою і деякими іншими – це, скоріше, виняток з правила. Не думаю, що такі проблеми матимуть масовий характер по всій Україні. На сьогодні будь-які політичні ігри достатньо негативно сприймаються виборцями, тому такі конфлікти намагатимуться гасити максимально швидко.

«Обласні ради опинилися не при ділі»

Наразі на місцях зросла роль державних адміністрацій, особливо військово-цивільних, і суттєво зменшилась роль місцевого самоврядування, окрім мерів. В умовах, коли виконавчі органи місцевого самоврядування працюють та відіграють помітну роль, роль представницьких органів навпаки впала.

Якщо місцеві ради, які спираються на громади, взаємодіють з головами громад, державними адміністраціями, то це дозволяє їм залишатися більш-менш помітними. Там нема партійних конфліктів, бо всі розуміють, що зараз не до цього – особливо коли йдеться про представників заборонених партій, яких багато в східних та південних регіонах. Вони поводяться тишком-нишком.

А от обласні ради дійсно підвисли та опинилися не при ділі: вони і на кадрові рішення практично не впливають, і частину повноважень втратили. Зараз місцевому самоврядуванню доволі важливо бути лояльним центральній владі, тоді в тебе не буде проблем і ти зможеш достатньо активно працювати. Але в цілому місцеві ради через воєнний стан і в правовому, і в політичному сенсі відійшли на другий план. 

«Політики та протистоянь у внутрішніх процесах не було лише у березні-квітні 2022-го»

Від 24 лютого 2022 року фактично все управління на територіях – це взаємодія місцевих рад територіальних громад базового рівня (сільські, селищні, міські ради) напряму з військовими адміністраціями. За такої моделі районні та обласні ради, по суті, не впливають на процеси.

А міські ради продовжують керувати всім тим самим, що й раніше. Голови громад навіть за нинішніх умов зміцнили свої позиції в силу законодавчих змін під час воєнного стану. Питання переселенців, добровольчих формувань територіальних громад, благоустрою вони як в повному обсязі вирішували, так і вирішують. Для громад Західної України додатковим тягарем стали питання переселенців, а для громад сходу – питання евакуації та подібних безпекових компонентів.

Політики та протистоянь у внутрішніх процесах, здається, не було лише у березні-квітні 2022 року. Не всюди це виходить в публічну площину, бо вистачає здорового глузду не виносити. Хоча в тій же Полтаві наявний велетенський конфлікт усіх з усіма. В тилу війна менше відчувається, тому такі конфлікти цілком ймовірні.

До 24 лютого минулого року в 91 місцевій раді всіх рівнів було понад 30% представників заборонених зараз партій. Але ситуації є різні. Є Кривий Ріг, де є син та батько Вілкули. Але, думаю, зараз ні в кого їхня державницька позиція щодо захисту міста не викликає сумнівів, попри тотальне «регіональне» минуле. З іншого боку, є представники ОПЗЖ Маріупольської міськради, більшість яких перебуває на окупованій території та співпрацює з окупантами. Законодавчо ми так і не врегулювали позбавлення їх мандатів депутатів цих рад.

Майже на усіх територіях, що перебувають під тимчасовою окупацією, впроваджені військові адміністрації населених пунктів. Є кілька винятків – це Маріуполь та Мелітополь, де ради не можуть працювати, а військові адміністрації там не впроваджені через те, що Маріуполь отримує велику кількість міжнародних донатів. Донори ж не виділяють кошти на території, де впроваджені військові адміністрації.

Ті місцеві ради, що спроможні в безпековому плані спокійно працювати, працюють. Ті, регіони, де є ризики безпеки чи виникають нові потреби через деокупацію, будуть запроваджувати військові адміністрації в населених пунктах. До речі, на півдні-сході понад 70% чинних мерів є керівниками таких адміністрацій. Тому, по суті, місцеве самоврядування продовжує функціонувати в іншій обоймі. І не вбачаю, що до моменту завершення війни відбудуться системні зміни. 

«Партії потроху готуються до виборів»

Якщо подивитись на те, що зараз відбувається в Чернігівській міськраді, то місцеві еліти розуміють: якщо передати більше функціоналу військовій адміністрації, то міськрада більше буде не потрібна. Зараз центральній владі вигідно показати, що громади неспроможні приймати будь-які рішення, тому треба віддати повноваження військовим адміністраціям, голови яких і будуть ці рішення приймати.

Якщо в малих громадах менше політики і вони згуртовані, то у великих містах вже починається політична боротьба. Деякі партії потроху готуються до виборів, яких найближчим часом не планується, і вже утворюють благодійні фонди, візуальне оформлення яких дуже схоже на партійне. Під цією егідою проводяться певні заходи або надається допомога, коли люди зі столиці їдуть з гуманітарною допомогою до Херсона і фотографуються там з цими коробками. Аби потім, коли будуть ставити питання «де ти був півтора року?», можна буде відповісти, що у вас був благодійний фонд і ти працював.

«Закон про військово-цивільні адміністрації був неконституційним. Цю практику не можна поширювати»

Наразі ради базового рівня (сільські, селищні, міські) мають набагато більші повноваження, ніж обласні й тим більше районні. На районному та обласному рівні скрізь створені військові адміністрації та в разі, якщо рада з якихось причин не збирається, військова адміністрація може вирішувати практично все. На базовому ж рівні на більшій території України військових адміністрацій немає, і тут прийматимуть рішення або голови громад, яким розширили повноваження під час воєнного стану, або ради.

Щодо ситуації у великих містах, облрадах, то складається враження, що останніми місяцями активізувався Офіс президента, який розчищає собі територію до майбутніх виборів. Багато є скарг на не зовсім зрозумілі та невиправдані антикорупційні розслідування, інші претензії до посадових осіб місцевого самоврядування. У Львівській облраді Банковій не подобалося, що ту очолює представниця «ЄС», хоча вона нічого злого не робила.

Звісно, всі нагальні проблеми зараз можуть вирішуватись і без рад, але це дуже негативно позначається на загальному стані суспільства. Ми ризикуємо після перемоги на полі бою програти всередині суспільства. І нас поглине міжусобиця і всілякі непотрібні протистояння. Подібні тиски на ради та провокування розколів працюють якраз на це.

Зараз у закон про місцеве самоврядування Верховна Рада хоче внести дрібні зміни. Наприклад, законопроєкт №8056, у першу чергу, спрямований на те, аби на всіх деокупованих територіях розширити функціонування військово-цивільних адміністрацій, які сьогодні за законом можуть бути створені тільки в Донецькій та Луганській областях. На мій погляд, той закон був неконституційним, але тоді (у 2014–2015 рр.) була тупикова ситуація, коли не можна було запровадити воєнний стан, аби не зупинити реформи, і водночас треба було забезпечувати обороноздатність на сході. Тож закрили очі, а компромісом стало те, що він стосується тільки цих двох областей. Тепер же просувають ідею вводити ці адміністрації в Харківській, Херсонській областях, а може й ще далі.

Але неконституційну практику військово-цивільних адміністрацій не можна поширювати далі, ніж вона є на сьогодні. Ідеально було б взагалі цей закон скасувати. А в локальних точках, де немає місцевих рад та неможливо зараз провести вибори, краще в такій ситуації надати певні повноваження місцевим держадміністраціям. Але це має бути чітко визначено в часі – лише на період до виборів.

Павло Вуєць, «Главком»