Україна виконала рекомендацію ЄС: як планують реформувати органи правопорядку і прокуратури

Україна затвердила комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку і прокуратури, який був однією із рекомендацій Єврокомісії. Посол ЄС привітав цей крок, але попереду ще – усна та письмова оцінка виконання рекомендацій.

Втім, у представників громадськості виникають питання щодо надто широких мазків плану. ""Уніфікація", "подальший розвиток", "гармонізація" – це знов широкі мазки, а конкретики немає", – каже член правління Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк

У владі ж запевняють, що готові над цим працювати. "Якщо все прописати крок за кроком, виписати законопроєкти, то все це можна зробити. Ми готові до цього, а зараз органи виконавчої влади мають напрацювати пропозиції", – запевняє LIGA.net член правоохоронного комітету Ради Олександр Бакумов (Слуга народу).

Що це за план, чому він був важливим для європейців та які є до нього зауваження – розбиралась LIGA.net.

ДАВНЯ ПРОБЛЕМА

9 травня голова Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн приїхала в Київ та нагадала: у червні буде надано усну оцінку виконання Україною рекомендацій, восени – письмову. Від успіху цього процесу залежить, чи почне Україна наприкінці цього або на початку наступного року переговори про вступ до ЄС.

За два дні після її візиту президент Зеленський оголосив про виконання однієї з вимог – ухвалення стратегічного плану реформування органів правопорядку.

Історія з цим планом є довгою, розповідає LIGA.net експерт Центру політико-правових реформ Євген Крапівін. За його словами, протягом останніх років  реформи керувалися реагуванням на якісь нагальні потреби – протидія корупції, справи Майдану чи "Беркуту" тощо. Але не було стратегічного підходу.

"У нас взагалі відсутнє комплексне бачення, якими мають бути правоохоронні органи, які стратегічні цілі для них – додає LIGA.net член правоохоронного комітету Ради Олександр Бакумов (Слуга народу). – Тобто у нас немає визначеної мети і цілі, куди ми йдемо. Для цього потрібен цей план".

Ще у 2008 році була розроблена концепція реформи кримінальної юстиції, яка закладала ідею більш системної та передбачуваної політики, каже Крапівін. За його словами, про цей документ вже давно забули. Але у 2022 році, надихнувшись цією ідеєю, Офіс генпрокурора ще до повномасштабної агресії почав працювати над новою концепцію.

"Цей документ ходив між органами, але його так і не затвердили… Коли ми заповнювали опитувальник про кандидатство в ЄС, ця історія згадалася, що є драфти цих концепцій, – каже Крапівін. – Європейці і написали в рекомендаціях, що треба затвердити комплексний – якщо він у вас вже так розроблений, то просто ухваліть".

ЩО У ПЛАНІ ТА ЧОМУ ВІН ВАЖЛИВИЙ ДЛЯ УКРАЇНИ І ПАРТНЕРІВ

За даними Офісу генпрокурора, над планом працювала група з представників ОГП, органів правопорядку, МВС, Офісу президента, Кабміну. Також були залучені партнери, зокрема міжнародні експерти Консультативної місії ЄС, проєкту ЄС Pravo-Justice, посольства США та інших.

До розробки плану не долучали правоохоронний комітет Ради, зауважує перший заступник голови комітету Андрій Осадчук (Голос). "Звичайно, хотілося б, щоб на етапі планування залучали всіх стейкхолдерів. Адже це нам потім приймати закони для його реалізації", – каже він LIGA.net.

Тим не менш, вийшов план, який розрахований на 2023-2027 і стосується органів МВС, Нацполу, ДПСУ, ДБР, БЕБ, СБУ, Митної служби, прокуратури. Він визначає основні принципи та шість напрямків реформи.

*інфографіка*

За словами Бакумова, у плані можна виділити чотири вектори:

1. Інституційний. Це – про уніфіковану структуру органів правопорядку, чітке розмежування їхніх повноважень, ризик орієнтований підхід в управлінні, запровадження KPI тощо.

"У нас є проблеми з нездоровою конкуренцією між правоохоронними органами, – пояснює проблему Бакумов. – Це дуже різні структури, різний порядок набору, одні є більш відкритими, інші консервативними. Ми навіть не до кінця розуміємо порядок добору і проходження служби… Кожен правоохоронний орган ніби біжить автономно".

2. Процесуальний. У плані йдеться про прискорення строків досудового розслідування, розширення позасудових методів вирішення суперечок, передбачено посилення координаційної ролі Офісу генпрокурора тощо.

3. Демократичний цивільний контроль. Декілька разів згадується про залученням громадськості, проведення соцопитувань для оцінки органів правопорядку, демократичний цивільний контроль винесено окремим підрозділом.

4. Послідовна кримінальна політика. За словами Бакумова, сьогодні правоохоронці більше борються з наслідками – з самими злочинами. А запобігання виходить не дуже. 

Але щодо плану є скепсис. Через відсутність конкретики його радше можна назвати "дороговказом", каже LIGA.net Вадим Пивоваров, виконавчий директор Асоціації українських моніторів дотримання прав людини в діяльності правоохоронних органів.

"У ньому немає конкретики, є загальні фрази про гармонізацію, поглиблення, розширення тощо. Ну як ти це виконаєш і перевіриш? Скажеш, що щось поглибив? – каже він. – Звичайно не можна все передбачити, але ж це назвали комплексним планом… Я б називав це дороговказом, а не планом. План – це мають бути чіткі кроки, які потім можна перевірити".

Називає документ "загальною візією" і член правління Центру політико-правових реформ Микола Хавронюк. На його думку, він написаний дуже широкими мазками – словами про гармонізацію і подальший розвиток дипломатично оминаються гострі кути.

"Не так робляться документи про політики. Спочатку треба визначити ключові проблеми, потім заходи для їх вирішення, відповідальні особи, строки і потрібні ресурси, – пояснює він LIGA.net. – Тоді можна побачити, що це можна виконати. А коли я читаю цей план, то бачу просто список побажань. Хто і коли його виконуватиме – незрозуміло".

Втім, в плані поставлено завдання Кабміну та органам виконавчої влади наповнювати його конкретико. За словами Бакумова, нардепи теж готові до цього долучатися.

Від уряду це прокоментував поки голова МВС Ігор Клименко. На зустрічі із представниками посольства США він запевнив: уряд готує план практичних заходів, буде обширний документ, МВС готує зконопроєкт про надійне функціонування правоохоронної системи – і все це має вилитися у підписаний президентом закон про формування безпекового середовища.

ГОЛОС ГРОМАДСЬКОСТІ. ЧИ СТАНУТЬ ОРГАНИ ПРАВОПОРЯДКУ ПРОЗОРІШИМИ

Прозорість у плані винесено окремим розділом. І декілька разів згадується посилення демократичного цивільного контролю.

Демократичний цивільний контроль є комплексним поняттям, каже Бакумов. З одного боку – це контроль з боку парламента як обраного народом представницького органу. З іншого – з боку громадських організацій.

За словами Крапівіна, громадськість має виконувати дві основні функції:

1. Кадрову – залучатися до проведення конкурсів із набору на посади, розгляду просувань по службі

2. Дисциплінарну – брати участь у розгляді висновків службових росзлідувань.

Наразі інститути залучення громадськості відрізняються в залежності від органу, каже експерт: "В нових законах про НАБУ, БЕБ написали одне, в законі про Нацпол інше, хто в ліс – хто по дрова".

Із загальних положень плану важко визначити, про яке саме посилення громадського контролю йдеться, зазначає Крапівін. На його думку, це є складовою уніфікації органів правопорядку – що у всіх органах все має працювати за однаковим принципом.

"Уніфікація зачіпає не тільки організацію органів зсередини, а й зовнішню рамку – як їх контролює громадськість у передбачених державою формах, – пояснює Крапівін. – Мова про розвиток і уніфікацію цих форматів".

За допомогою громадських рад можна створити якісний демократичний контроль, додає Бакумов. Але для цього вони мають працювати системно і однаково у всіх органах.

"В деяких органах ми маємо більш-менш ефективну систему контролю за допомогою громадських рад, а в деяких – взагалі не діючу, – пояснює нардеп. –Якщо ми створимо у всіх органах систему демократичного контролю ми точно досягнемо мети. Ми як парламентарі готові до цього долучитись".

Але у плані дійсно не вистачає конкретики щодо залучення громадськості, зауважує Хавронюк: "Я колись писав про форму участі громадськості при взаємодії з НАБУ. Я чітко бачив заходи на доступ суспільства до інформації, заходи кадрового характеру і контрольні заходи. А тут просто посилення – і здогадуйся як хочеш".

Не вистачає конкретики щодо цивільного контролю і Устиновій. "Нам треба очищувати систему від негідників. Із системи нікуди не ділися корупціонери і зрадники. Я сподіваюсь, що із цим і допоможе цей контроль", – каже нардепка.

СЛОН У КІМНАТІ. ЧОГО МОЖЕ НЕ ВИСТАЧАТИ ПЛАНУ

План по суті виглядає як документ мирного часу, не містить згадок по воєнну юстицію, каже Крапівін.

З одного боку – це логічно, оскільки Україна навряд стане членом ЄС до завершення війни. Але відлуння війни досягатиме України протягом років. І пов’язані із війною провадження лягатимуть на плечі правоохоронців.

Бакумов не виключає, що депутати можуть звернутися із проханням додати питання воєнної юстицію до плану. Хоча вже зараз у комітеті працює, наприклад, робоча над законом про військову поліцію, яка має замінити військову службу правопорядку.

"Подивимось, наскільки ми зможемо реалізувати саме повну систему: чи вдасться це зробити органом досудового розслідування, чи не вдасться – і вони будуть тільки займатися превенцією та адмінправопорушеннями, – каже він. – Тобто зараз це все в процесі. Однак я вважаю, що воєнна юстиція має бути – хоча б військова поліція, військова прокуратура".

На думку Устинової, воєнна юстиція має виноситися окремим планом, який стосуватиметься стоврення і військової поліції, і прокуратури, і судів. "Зараз же ми говоримо про цивільні речі", – пояснює вона.

Ще одним аспектом плану є посилення координаційної ролі Офісу генпрокурора. За словами Крапивіна, у цьому немає чогось дивного, адже прокурори справді відповідають за процес розслідування: без прокурора не можна повідомити про підозру, звернутися до суду для обрання запобіжного заходу тощо.

Але інше питання – це відсутність згадок у плані створення умов для роботи самого генпрокурора.

На думку Крапівіна, потрібні зміни у процедурі звільнення генпрокурора: або створено певну комісію, яка визначатиме, що прокурор не справляється –  або збільшено кількість голосів нардепів, необхідних для його звільнення політичним шляхом через.

"Тобто не 226 голосів, а 300 голосів, – каже Крапівін. – Справді генпрокурор під високим ризиком політичного впливу через те, що він може дуже швидко і просто втратити свою посаду".

Втім, попри певну критику плану, у ЄС поки серйозних зауважень немає. Постпред Євросоюзу Маасі Маасікас привітав його, назвав "масивним" та заявив, що частину рекомендацій виконано.

У представництві ЄС в Києві заявили, що ефективні й реформовані правоохоронні органи матимуть вирішальне значення для вступу країни до ЄС і виконання 7 рекомендацій. "З нетерпінням чекаємо на впровадження та сповнені рішучості всіляко її підтримувати", – підсумовують європейські дипломати.