Як взаємодіє президент із парламентом? Ризики та можливості

У грудені 2022 року президенту довіряли 84% українців. Тоді як Верховній Раді — лише 35%. Кількаразова різниця в рівневі довіри до двох інституцій, які доволі тісно співпрацюють між собою, не є чимось незвичним в Україні. Але вона демонструє, що люди досі сприймають владу в державі як окремо взяті особистості, а не як механізм, різні учасники якого постійно взаємодіють. Наскільки злагоджено вони це роблять, залежить безпосередньо від амбіцій кожного з учасників, чинного законодавства та готовності його дотримуватися. Війна дещо підкоригувала амбіції ключових гравців. Щонайменше публічні.

Володимир Зеленський 2019 року очолив парламентсько-президентську республіку, але де-факто отримав президентсько-парламентську після того, як на дострокових виборах його політична сила здобула більше половини мандатів. Це дало можливість сформувати парламентську більшість і підконтрольний уряд, незважаючи на опозицію. Вторгнення Росії та запровадження воєнного стану ще більше зацементувало президентську владу. І в нинішніх умовах, коли потрібно оперативно ухвалювати рішення, це виправдано.

Однак уже зараз слід ставити собі запитання: чи буде та система влади, яка є ефективною сьогодні, найкращою для України після перемоги? Бо в офісі президента є ті, хто в цьому переконаний. Це легко побачити, якщо придивитися до того, як глава держави співпрацює із парламентом, навʼязуючи свій порядок денний, ігноруючи законодавство і випробовуючи на зговірливість депутатів.

Законодавча ефективність президента

Найбільш помітною для пересічних громадян, а заодно найрезультативнішою є взаємодія між парламентом і президентом у питаннях законотворення. Оскільки президент нарівні з Кабміном і народними депутатами наділений правом законодавчої ініціативи.

Протягом дев’ятого скликання парламенту Володимир Зеленський ініціював 250 законопроєктів, із яких законами стали аж 182. Тобто відсоток ухвалення депутатами законопроєктів президента утричі вищий за урядові — 73 проти 24%.

Загалом більшість ухвалених законів чи постанов стосуються конституційних повноважень глави держави. Згідно з Основним Законом він може вносити подання про призначення міністрів оборони та закордонних справ, голови Служби безпеки, генерального прокурора, подавати на затвердження рішення про запровадження воєнного стану та проведення мобілізації.

Ще однією важливою деталлю є сфери, в яких президент ініціює проєкти. До початку повномасштабного вторгнення глава держави пропонував закони в найрізноманітніших сферах: від охорони здоров’я та боротьби з ковідом до інвестицій, змін до державного бюджету та податкової політики. З 24 лютого 2022 року всі проєкти законів і постанови, які ініційовані президентом, стосуються саме сфер його компетенції — безпеки та оборони, зовнішньої політики та призначень на найвищі у державі посади.

З прийнятих 182 законів:

86 — ратифікація або денонсація міжнародних угод;

13— постанови про призначення або звільнення голів Нацбанку та СБУ, генпрокурора;

12 — закони про запровадження або подовження строку дії воєнного стану і мобілізації;

21 —постанови про здійснення начальниками військових адміністрацій повноважень відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану»;

2 — секторальні санкції;

48 — закони, з яких: про державні нагороди — 1, сектор безпеки і оборони — 8, зовнішню політику — 1, інші сфери — 38.

Конституція не обмежує сфер, в яких президент може ініціювати закони. Але те, що до початку повномасштабного вторгнення він ініціював закони у різних не дотичних до його конституційних повноважень сферах, є ознакою втручання у виконавчу владу.

Вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет міністрів. Він має необхідні дані, досвід і фахівців, щоб регулювати ті сфери, якими керує. Отже, саме він має бути відповідальним за формування політики у таких питаннях, як охорона здоров’я, культура, податки, внесення змін до державного бюджету, та в інших сферах. А президент мав би бути сконцентрований на виконанні завдань, покладених на нього Конституцією.

Що стосується підтримки ініціатив глави держави, то парламент у більшості випадків тисне кнопки «за». Коли голосів монобільшості не вистачає, влада користується послугами інших фракцій чи груп. Але все ж є ситуації, коли Верховна Рада дала президенту чіткий сигнал — ні. Найяскравіший приклад — спроба президента указом усунути з посади мера Чернігова та передати повноваження голови і місцевої ради міста начальнику Чернігівської міської військової адміністрації (ВА). Проте далі рішення комітету проєкт постанови не пішов. І навіть парламентський комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки ухвалив нейтральне рішення — визначитися шляхом голосування.

Нагадаємо, що після внесення змін до Закону «Про правовий режим воєнного стану» начальник обласної військової адміністрації має право порушувати перед президентом питання про утворення військової адміністрації населеного пункту у разі наявності фактів порушення сільськими, селищними, міськими головами Конституції чи законів. Але повноваження місцевої ради може передати голові ВА лише парламент. Ситуація, однак, може незабаром кардинально змінитися: в офісі президента готується законопроєкт №8056 про військові адміністрації, що дозволяє передавати частину повноважень органів місцевого самоврядування голові адміністрації автоматично. Причому після одноосібного рішення президента про призначення голови ВА. І без чітких на те підстав — їх закон не фіксує. І це ще один чіткий авторитарний сигнал у системі держуправління, який іде врозріз із задекларованою, зокрема й міжнародним партнерам, децентралізацією влади.

Не бажаючи брати на себе відповідальність

Крім ініціювання законопроєктів, президент ще й має повноваження зробити проєкт законом або, навпаки, заблокувати його, наклавши вето. Впродовж цього скликання Верховної Ради глава держави ветував 39 законів. Лише одного разу парламент зумів подолати президентське вето — під час ухвалення закону про тимчасові слідчі комісії та тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради.

Раніше ZN.UA вже детально описувало проблему інституту президентського вето і зараз я лише нагадую, що великою проблемою є невчасне підписання ухвалених законопроєктів. Наприклад, на другий рік війни глава держави підписав збільшення видатків на оборону на понад 500 млрд грн із п’ятиденним запізненням. Загалом в офісі президента «протермінованих» законопроєктів кілька десятків. Рекордсменом є зміни до Бюджетного кодексу, ініційовані депутаткою фракції президента. Законопроєкту, який підтримали 337 народних депутатів, Володимир Зеленський не підписує уже три роки.

То, можливо, слід змінити підхід до підписання законопроєктів, узявши до уваги досвід інших країн? Наприклад, у Сполучених Штатах, якщо президент не підписує або не повертає із запереченнями законопроєкту протягом десяти днів, документ набуває чинності так само, якби він був підписаний главою держави. Або обрати діаметрально інший підхід — якщо президент не підписує закону, то він вважається заветованим. Подолати таке вето можна більшістю голосів. Після цього закон зобов’язаний підписати спікер.

Свої кадри

Здавалося б, із кадровими призначеннями все мало би бути значно простіше, ніж із прийняттям законів: президент пропонує, а парламент голосує за чи проти претендента на посаду. Але інколи наша влада замість того, щоб іти проторованими та визначеними Конституцією правовими шляхами, обирає прокладання нових там, де їх не має бути. Як це сталося із звільненням голови СБУ Івана Баканова і генеральної прокурорки Ірини Венедіктової.

Улітку 2022-го президент спробував звільнити їх без участі Верховної Ради та всупереч Конституції. Але президентські укази про тимчасове відсторонення керівників СБУ і Офісу генпрокурора та службові розслідування проти них виявилися не просто непереконливими, а й викликали гостру критику з боку суспільства та народних депутатів. (Хоча зараз ми вже знаємо, за що мав бути звільнений Баканов одразу після повномасштабного вторгнення.) Після цього президент усе ж таки пішов за процедурою і звернувся до Верховної Ради з проханням звільнити голову СБУ та генерального прокурора. І народні депутати без вагань зробили це.

Проте й на цьому спроби проводити кадрові призначення без участі Ради не закінчилися. Бо президент замість того, щоб внести нові кандидатури, запропонував тимчасових виконувачів обов’язків, існування яких Конституція не передбачає, а тому парламент не може давати чи ні згоду на їхнє призначення. І якщо нового генерального прокурора призначили через десять днів після звільнення Венедіктової, то Василь Малюк втратив статус виконувача обовʼязків аж у лютому 2023-го.

Де парламентський контроль над президентом?

Український президент є дуже специфічним правовим інститутом. На відміну від своїх колег із президентських республік і Франції, в якої ми запозичили значну частину своєї моделі влади, наш глава держави не керує виконавчою владою. Але водночас його повноваження не схожі й на повноваження глав держав у парламентських республіках. На відміну від них, він має не лише представницькі та церемоніальні повноваження, а й власний шмат виконавчої влади — керує сферами безпеки, оборони і зовнішньої політики.

За частину виконавчої влади, зокрема сфери безпеки, оборони і міжнародної політики, відповідає безпосередньо президент, а не профільні міністри чи голова СБУ. Плюс голови обласних адміністрацій, яких призначає і звільняє президент за (часто формальним) поданням Кабміну, координують у регіонах діяльність територіальних підрозділів центральної виконавчої влади. Така гібридність дає президенту змогу за бажанням тримати у своїх руках виконавчу вертикаль. А таке бажання у наших президентів є завжди. Парламент же у жодному разі не контролює такої діяльності президента, хоча законодавча влада завжди повинна контролювати виконавчу від імені та в інтересах виборців. І мала би робити це у спосіб, подібний до того, як це робить із урядом.

Зокрема через механізм парламентських запитів до президента. Депутати мають значно активніше його використовувати, бо запити депутатів цього скликання більше схожі на прохання про допомогу у розв'язанні проблеми. Із понад 100 постанов про звернення до президента лише кілька стосувалися безпосередньо виконання ним своїх обовʼязків. Так, наприкінці 2021 року депутати з комітету з питань правоохоронної діяльності надіслали запит до глави держави щодо статусу законопроєкту, яким вносилися зміни до закону про Національну поліцію. У такий спосіб вони натякнули Володимиру Зеленському, що він уже більш як пів року не підписував ухваленого документа. Запит не допоміг — законопроєкт уже понад два роки чекає підпису на Банковій. Як і залишився без відповіді запит депутатів від фракції «Голосу» щодо якості забезпечення продовольством Збройних сил України.

У результаті частина виконавчої влади перебуває поза демократичними механізмами парламентського контролю. Це й стало однією з причин постійного недофінансування та руйнування армії у перші два десятиліття незалежності, зловживання із боку спецслужб, які прямо підпорядковані президенту, та невизначеності зовнішньої політики впродовж тривалого часу. А сам Кабмін незалежний лише номінально, бо наскрізь прошитий нитками обласних державних адміністрацій, контрольованих президентом.

…Підсумовуючи, можна констатувати: якщо під час війни концентрацію влади в руках президента можна виправдати, то після — це питання буде ключовим для подальшого становлення держави, яка вже визначила вектор децентралізації влади. Очевидно, що сьогоднішнє публічне дистанціювання президента від законопроектів і сфер, які не властиві його повноваженням, пояснюється виключно глобальною зайнятістю глави держави питаннями безпеки та міжнародної політики. Однак після війни стратегічно нам доведеться повернутися до питання гібридності нашої Конституції та закріплення чіткої форми політичного устрою.