Публічні закупівлі 101: як не загубитися у Prozorro

На що витрачають кошти з бюджету під час війни? Скільки грошей в області цьогоріч пішло на ремонт доріг, генератори, рекламу? Пакет BMW придбали на аукціоні? Писати про публічні закупівлі для широкої аудиторії — благородна, але непроста справа. Ідеться про те, як держава витрачає кошти платників податків. Однак оскільки це витрачання відбувається за певними правилами, варто розібратися в них перед тим, як писати про публічні закупівлі. Та й загалом перед тим, як про них говорити.

Проєкт Dozorro Transparency International Ukraine зібрав докупи все, що варто знати журналістам і не тільки їм, щоб добре орієнтуватися у Prozorro. 

Чому закупівлі публічні

Почнімо спочатку. Закупівлі в Україні стали публічними після Революції гідності. Тоді цю сферу реформували. На заміну старому закону про здійснення державних закупівель наприкінці 2015 року ухвалили новий — про публічні. Тоді ж запустили електронну систему публічних закупівель Prozorro.

Відтоді з’явилося місце, де зібрані усі закупівлі коштом державного і місцевого бюджету: органів влади, їхніх підрозділів, міністерств, комунальних установ, комунальних і державних підприємств. Тобто у Prozorro йдеться не лише про державні закупівлі, але й про закупівлі коштом місцевих бюджетів, а також компаній, які належать державі. Тут можна знайти не лише закупівлі міськради, лікарень і шкіл, але й що купує «Ощадбанк», «Укргазвидобування» та «Нафтогаз України».

Окрема історія — те, що через Prozorro, але за своїми специфічними правилами купують підприємства, що ведуть діяльність у певних значущих для держави сферах господарювання та за певними ознаками підпадають під дію закону. Наприклад, облгази й обленерго.

Отже, публічні закупівлі публічні — бо йдеться не лише про витрати державного і місцевих бюджетів. Фактично державні закупівлі — це лише частинка публічних.

Prozorro, Prozorro.Продажі, Dozorro, BI Prozorro

Prozorro — це електронна система публічних закупівель. Окрім цієї системи, є також система Prozorro.Продажі, де відбуваються аукціони з продажу й оренди державного та комунального майна. Попри те, що назви схожі, їх не варто плутати. Коли просто Prozorro — це про закупівлі. Prozorro.Продажі — продаж (приватизація) й оренда.

Хоча створення обидвох систем адмініструвала Transparency International Ukraine, вони дуже різні. Зараз ними опікуються два окремі державні підприємства, які дуже сумують, якщо їх плутають.

Dozorro — це теж не Prozorro. А проєкт тієї самої TI Ukraine, який опікується громадським моніторингом публічних закупівель. Зокрема вони адмініструють спеціалізований однойменний портал, який наразі, на жаль, тимчасово не працює на повну потужність.

А ще є BI Prozorro — це модуль аналітики публічних закупівель. Інструмент, який використовує дані з Prozorro та дозволяє по-різному їх крутити й аналізувати. Його також адмініструє Dozorro.

Так, усе дуже складно та пов’язано. Головне — насамперед запам’ятати, що це все різні речі.

Закупівельні терміни

Предмет закупівлі — те, що купують. Це можуть бути товари, роботи чи послуги.

Замовник — той, хто купує (замовляє).

Для особливо прискіпливих є ще така штука як «замовник у розумінні закону». Річ у тім, що в Законі «Про публічні закупівлі» визначення, кого вважають замовниками, досить об’ємне. Але від того, чи належить юридична особа до замовників у розумінні закону, залежить те, як вона має проводити свої закупівлі.

Наприклад, міська рада, відділ освіти та регіональний підрозділ Укравтодору — точно замовники. Вони зобов’язані проводити тендери на надпорогові суми. А от «ПриватБанк», хоч і належать державі, — не є замовником у розумінні закону. Він зобов’язаний лише звітувати у Prozorro про свої закупівлі. Але може і тендер провести, якщо захоче.

Пороги — вартісні межі, які визначають метод закупівлі.

Вище ви прочитали, що замовники зобов’язані проводити тендери на надпорогові суми. Загалом згідно з Законом для замовників у розумінні закону таких порогів кілька:

1. до 50 тис. грн — можна купувати напряму, у Prozorro треба опублікувати звіт;
2. від 50 тис. грн до 200 тис. грн для товарів і послуг та 1,5 млн грн для робіт — треба проводити спрощену або купувати через e-каталог (не переживайте, з цими термінами розберемося далі в окремому розділі про методи закупівлі);
3. від 200 тис. грн для товарів і послуг та 1,5 млн грн для робіт — відкриті торги;
4. від 133 тис. євро для товарів і послуг, від 5 млн 150 тисяч євро для робіт — відкриті торги з публікацією англійською мовою (євроторги).

Пороги для замовників, що ведуть діяльність в окремих сферах господарювання (наприклад, облгази й обленерго): відкриті торги — від 1 млн грн для товарів і від 5 млн грн для робіт.

Під час воєнного стану пороги інші — але про це теж трохи далі.

Учасник — той, хто бере участь у закупівлі (бізнес, який подався на тендер). З переможцем усе зрозуміло і так, правда?

Очікувана вартість — сума, яку вказує замовник, коли оголошує тендер. Фактично — це скільки максимально він готовий витратити на те, що хоче придбати.

Сума договору — це сума, яку вказали у договорі, який підписали за результатами закупівлі. В ідеалі вона менша, ніж очікувана вартість, якщо це конкурентна закупівля. Але важливо розрізняти їх.

Тендерна документація — документ, у якому замовник описує всі деталі тендера: його етапи, умови, вимоги тощо.

Тендерна пропозиція — пакет документів, який учасник подає на тендер. Там мають бути всі документи, які у тендерній документації вимагає замовник.

Цінова пропозиція — за скільки учасник готовий продати те, що хоче купити замовник. Буває первинна — та, з якою учасник подався на тендер, і фінальна — остаточна пропозиція після зниження ціни під час аукціону.

Електронні майданчики або просто майданчики — платформи, через які замовники оголошують закупівлі, а учасники беруть у них участь. Так, це відбувається не через Prozorro. Prozorro — це лише система аукціонів і база даних. Є ще низка приватних торговельних майданчиків, які інтегровані з нею. Фактично і замовники, і учасники взаємодіють із Prozorro через майданчики. Останні отримують гроші за обслуговування. І це круто, бо вони конкурують між собою за прибуток і намагаються залучити якомога більше клієнтів (учасників на тендери). У держави менше роботи, у замовників і учасників є вибір (майданчики мають різні інтерфейси та додаткові плюшки), конкуренція веде до процвітання.

Методи закупівель

Не все в Prozorro купують напряму. Це залежить від очікуваної вартості. Саме за ними визначають пороги.

Пряма закупівля (вона ж закупівля напряму, без тендера або зі звітом про укладений договір) — це коли замовник укладає договір із підрядником, якого самостійно обрав, без проведення аукціонів. До таких закупівель також буде належати купівля чогось на незначні суми. Наприклад, якщо за бюджетні кошти куплять пакет BMW чи пиріжок — це не тендер, а пряма закупівля. Про неї просто прозвітують у систему: розкажуть що, у кого та за скільки купили.

Спрощена закупівля — це такий собі симбіоз тендера з прямою закупівлею. Замовник оголошує таку закупівлю публічно, щоб на неї могли подати пропозиції всі охочі (як і в тендері). Якщо приходить двоє чи більше учасників, вона і відбувається як тендер, але швидше. Якщо приходить лише один, можна одразу підписати договір. Також у неї трохи менше вимог, ніж до тендера.

А ще важливо запам’ятати, що її не можна називати «спрощеною процедурою». Спрощена не є процедурою у розумінні закону. Тому «провели спрощену закупівлю» — так. «Купили за спрощеною процедурою» — ні.

Відкриті торги (вони ж тендер) — це якраз процедура у розумінні закону, за яку ми всі так любимо Prozorro. Замовники вирішують, що хочуть придбати. Оголошують через майданчик закупівлю.

Далі є кілька днів, коли бізнеси, які хочуть взяти участь у закупівлі, можуть звернутися до замовника за роз’ясненням (наприклад, вони не розуміють щось з умов) або оскаржити умови закупівлі (якщо замовник прописав у тендерній документації щось потенційно дискримінаційне, припустимо якийсь непотрібний сертифікат, який в Україні взагалі не діє).

У кожного тендера також є кінцевий строк подання пропозицій — дата, до якої учасники можуть надіслати свої пакети документів для участі у торгах. Є дата і час аукціону. Тоді учасники мають змогу зайти через майданчик в аукціон і у кілька раундів знизити свою ціну, щоб перемогти. Із січня цього року трираундові аукціони тимчасово не проводили. Але нещодавно їх знову повернули. Детальніше про це читайте у блоці про закупівлі під час війни.

У кожного аукціону є свій мінімальний крок пониження ціни — сума або відсоток від очікуваної вартості, на яку мінімально можна понизити свою ціну в межах одного раунду. Тобто якщо мінімальний крок 10 000 грн, учасник не може знизити ціну лише на 8 000 грн. А от на 12 000 грн — без проблем.

Для аукціону треба щонайменше два учасники. Якщо прийде один або не подасться ніхто — закупівля не відбудеться. У такому разі її оголосять знову. Якщо на тендер двічі ніхто не прийшов, замовник може укласти прямий договір.

То що, якщо твоя пропозиція найнижча на аукціоні, ти отримаєш контракт? Не завжди. Пропозиція учасника має відповідати вимогам закупівлі. Наприклад, на тендер із ремонту школи може прийти якийсь ФОП, створений позавчора, без досвіду відповідних робіт, кваліфікованих робітників і техніки, але зголоситися виконати роботи за заманливо мало грошей. Проте його просто дискваліфікують через невідповідність вимогам. Бо зазвичай замовники дуже детально виписують, які кваліфікації, досвід, якість товарів і тому подібне їм треба. А потім перевіряють, чи відповідають документи в тендерній пропозиції учасника усім цим пунктам.

Євроторги або відкриті торги з публікацією англійською мовою — закупівлі від 133 тис. євро для товарів і послуг, 5 млн 150 тисяч євро для робіт, для яких оголошення дублюють англійською мовою, щоб в аукціоні точно змогли взяти участь іноземні компанії. Це підвищує конкуренцію.

Закупівля через e-каталог (він же Prozorro Market) — простіша альтернатива для спрощених. Це щось схоже на Amazon або ту ж «Розетку», тільки для замовників у розумінні закону. Тут для них буде менше роботи, бо адміністрація Prozorro Market попередньо перевірила всі документи постачальників. Залежно від очікуваної вартості, замовник може або просто придбати товар напряму в одного з постачальників у маркеті, або провести запит цінових пропозицій (щось схоже на дуже короткий аукціон зі значно меншою кількістю паперової роботи).

Ще є переговорна процедура (переговорка) — процедура без аукціону на надпорогову суму, яку замовникам дозволено проводити лише у певному чітко визначеному переліку випадків. Якщо сильно спрощувати, це зводиться до того, що замовник офіційно цікавиться в одного чи кількох учасників, за скільки вони готові продати те, що йому треба. У процесі переговорів учасник або учасники мають надати документи, які підтверджують, що вони можуть це зробити (їхні товари такі як треба, або вони справді можуть надати цю послугу чи виконати роботи).

Рамкова угода — це аукціон, у межах якого обирають кілька переможців, із якими потім можна працювати протягом певного періоду. Рамки зручно проводити на товари, які ви купуєте систематично. Тоді в межах першого етапу ви відбираєте підрядників. А власне кожного разу, коли вам треба купувати цей товар чи товари, обираєте найкращу пропозицію з тих, хто пройшов у рамку. Тоді систематичні закупівлі відбуваються значно швидше.

Справедливість і контроль у закупівлях

За дотриманням правил у сфері публічних закупівель стежить не лише громадськість. Насамперед найбільше повноважень у цій царині має Державна аудиторська служба. Вона може моніторити процедури закупівель. Тобто моніторинг можуть розпочати щодо відкритих торгів, переговорки, рамки. Але не можуть щодо прямого договору та спрощеної.

Якщо в межах моніторингу аудитори знаходять порушення, вони вимагають його виправити: розірвати договір, внести зміни або усунути його в інший спосіб. Якщо замовник не виправиться, аудитори можуть накласти штраф: самостійно за незначні порушення і через суд за суттєві.

Окрім моніторингів, Держаудитслужба контролює закупівлі й за допомогою інших заходів: аудиту, перевірок і ревізій. Там уже вона може перевіряти всі закупівлі (не лише процедури у розумінні закону) і комплексно оцінювати використання бюджетних коштів.

Однак Держаудитслужба опікується не всіма порушеннями. Наприклад, карати за змови — це парафія Антимонопольного комітету. До речі, саме туди учасники можуть оскаржити закупівлю. Оскаржити можна як умови тендерної документації, якщо вони, наприклад, дискримінаційні, так і рішення замовника щодо відхилення вашої пропозиції, вибору переможця тендера та скасування торгів. До речі, оскаржувати можна не лише відкриті торги. Наприклад, якщо бізнес помітив, що замовник застосував переговорну процедуру через ніби відсутність конкуренції для закупівлі, де вона насправді є, вибір процедури можна оскаржити. Якщо АМКУ підтвердить, що переговорка необґрунтована, замовнику треба буде скасувати її. Доведеться оголосити тендер і компанія зможе позмагатися за державне замовлення.

Закупівлі під час війни

Коли почалася повномасштабна війна, замовникам дуже швидко дозволили купувати все необхідне напряму. Навіть звітувати було необов’язково — можна було завантажити всю інформацію після завершення воєнного стану.

У кінці червня 2022 року закупівлі частково повернули у систему — замовників зобов’язали використовувати спрощені закупівлі або електронний каталог. При цьому у правилах залишалося ще вдосталь підстав укладати договори напряму та звітувати про це публічно вже після перемоги.

У вересні 2022-го з’явилася вимога звітувати про договори, що підписують напряму, не чекаючи закінчення воєнного стану. Замовники могли не публікувати договір і деякі деталі закупівлі, зокрема пов’язані з адресами, але зобов’язані оприлюднити сам факт її проведення протягом 10 днів після укладання контракту.

19 жовтня 2022-го у публічних закупівлях з’явився окремий комплекс правил, розроблений спеціально для воєнного часу. Уряд запровадив відкриті торги з особливостями — варіацію тендерів, яку адаптували під закупівлі на час війни. Вони швидші, простіші та відбуваються навіть з одним учасником (як і спрощені).

Відкриті торги з особливостями мають свої пороги:

1. від 100 тис. грн для товарів та послуг;
2. від 200 тис. грн для поточного ремонту;
3. від 1,5 млн грн для робіт.

Відповідно, якщо закупівля на допорогову суму, можна купувати напряму або через е-каталог. Товари на надпорогову суму також можна купувати через е-каталог.

Також на початку 2023 року у Prozorro скасували трираундові аукціони. Традиційно аукціони в Prozorro відбувалися у кілька етапів: учасники подавали початкові ціни, які потім могли знизити в межах трьох раундів онлайн-аукціону. Через перебої з електрикою після масових російських обстрілів Міністерство економіки вирішило тимчасово відмовитися від багатораундовості. Тож із початку січня до 19 травня учасники одразу подавали свою фінальну ціну. Нещодавно багатораундовість повернули, але вона опціональна. Тобто замовник може відмовитися від трираундового аукціону, якщо обґрунтує, чому.

Наприкінці лютого 2023 року правила знову трохи змінили. Якщо замовники укладають прямі договори на надпорогові суми, тепер у частині випадків вони мають їх опублікувати у Prozorro. Та ще й з обґрунтуванням, чому купили напряму.

Загалом, під час війни варто уважно стежити за тим, коли проводили закупівлю, яку ви аналізуєте. Також радимо періодично перевіряти, чи не ухвалили нових змін до правил.

Сторінка закупівлі на Prozorro

Кожна закупівля, яку проводять у системі або про яку звітують у ній, має свою сторінку. Структура таких сторінок стандартна.

Ось конкретний приклад — закупівля тролейбусів у Чернівцях.

Переходимо на сторінку закупівлі на Prozorro, у правому верхньому кутку є Назва закупівлі великими літерами. Під нею — код закупівлі. Під ним — метод. У нашому випадку це відкриті торги з особливостями. Поруч із методом статус — ця закупівля завершена. У кінці цього блоку також є посилання на портал Dozorro, де можна зручно переглянути всі закупівлі цього замовника.

Праворуч згори на сторінці міститься інформація про очікувану вартість закупівлі. Під нею контактна особа замовника. Якщо треба буде уточнити щось із приводу закупівлі, можна спробувати зателефонувати за цим номером. Також тут є кнопка, за допомогою якої можна сповістити про порушення на закупівлі аудиторів. Вони кажуть, що не розглядають її як офіційні звернення. Тож щоб точно сповістити їх про порушення, краще звертатися за допомогою  форми на їхньому офіційному сайті. Внизу також є можливість лишити відгук про закупівлю на Dozorro (тимчасово не працює).

Далі на сторінці — блок інформації про замовника, де є назва, код ЄДРПОУ, адреса, контакти.

Блок інформації про закупівлю: строки, очікувана вартість, розмір мінімального кроку пониження ціни.

Далі — інформація про предмет закупівлі (те, що купують). Тут можна знайти код CPV закупівлі — код групи товарів або послуг, до яких належить наш предмет. Це дуже корисна штука, якщо вам треба знайти схожі закупівлі, щоб щось порівняти. Якщо шукати лише за назвою, може трапитися багато зайвого. Але якщо відфільтрувати ще й за кодом CPV, вибірка буде якіснішою. CPV шукаємо у рядочку «Класифікатор та його відповідний код» після ДК 021:2015.

Ще нижче є інформація щодо умов оплати договору.

Ще нижче ви побачите блок з тендерною документацією. Тут є інформація про те, за якими критеріями обирають переможця: лише за ціною, чи й за іншими критеріями. Також тут можна знайти й сам файл тендерної документації, й усі зміни до неї.

Якщо аудитори моніторили закупівлю, далі можна почитати про їхню роботу.

Чи знайшли вони якесь порушення, варто шукати у висновку за результатами моніторингу.

Під моніторингом ви можете переглянути, хто подавався на тендер. Якщо натиснути на «Документи», можна додатково переглянути всі документи, з яких складалася тендерна пропозиція. Там усі довідки, ліцензії й тому подібне.

У нашій закупівлі взяв участь лише один учасник, який запропонував ціну, трохи нижчу очікуваної вартості.

Договір за результатами закупівлі, додатки й усі зміни до нього шукайте в самому низу сторінки.

Інструменти у поміч

Ви вже знаєте про те, як відбуваються закупівлі та де яку інформацію шукати на сторінці закупівлі в Prozorro. Тож ми можемо перейти до просунутих інструментів роботи з закупівлями. Якщо ви вже працювали з розслідуваннями, деякі з них вам будуть знайомими.

YouControl стане в пригоді, якщо треба перевірити компанію. Наприклад, чи не пов’язані між собою учасники тендера. Можливо, ФОП, що отримав підряд на рекламні послуги вашої міськради, створили місяць тому? Найкраще завжди шукати за кодом ЄДРПОУ, а не за назвою. До речі, журналісти та громадські активісти можуть подати заявку на безплатний доступ.

BI Prozorro («біайка») — просунутий безплатний інструмент для аналітики публічних закупівель. За його допомогою можна відфільтрувати закупівлі конкретного замовника за певний період, переглянути моніторинги аудиторів, порахувати, скільки грошей в області витратили на закупівлі авто, наприклад. Єдине, він не дуже юзерфрендлі — має високий поріг входу. Тож спершу варто почитати чи переглянути кілька інструкцій. Але якщо опанувати біайку, перед вами відкриється просто безмежний океан аналітичних можливостей.

Spending — офіційний державний портал, де можна перевірити проплати. З одного боку, тут можна перевірити, чи оплатили договір за результатами закупівлі, що вас цікавить. З іншого, також він стає у пригоді, коли шукаєте закупівлі, про які так і не прозвітували в Prozorro. Наприклад, ті, що провели у перші місяці повномасштабної війни. Єдине, пошук за трансакціями має обмеження — можна переглянути дані лише за три місяці.

Якщо потрібен ширший період, скористайтеся 007. Це ще один ресурс про використання публічних коштів. Але створений громадськістю.

Реєстр судових справ від Opendatabot — зручний інструмент, щоб пошукати кримінальні провадження, пов’язані з закупівлями, замовниками та учасниками, що ви аналізуєте. В деяких із них можна знайти цікаві деталі для свого матеріалу.

Авторка - Валерія Залєвська, комунікаційна менеджерка проєкту DOZORRO Transparency International Ukraine