Зеленский vs Кличко: как мэр Киева стал заложником своей недальновидности

В ночь на 1 июня в Киеве из-за закрытого укрытия погибли женщина с ребенком. Эта трагедия не только подняла проблемы готовности укрытий, границ ответственности центральной и местной власти, но и поставила ребром вопрос системы организации власти в столице. Сразу после трагедии Владимир Зеленский намеком обвинил местную власть в небрежности, а на сайте президента появилась петиция с просьбой отстранить Кличко с должности главы КГГА.

«Будут отвечать все, реакция будет твердая… Нам России, этих врагов мало, у нас есть, видите, еще и внутренние… Сказал бы так: может быть нокаут», — заявил президент, в то время находившийся в командировке в Молдове. Вместе с тем он ни одним словом не упомянул главу Киевской городской военной администрации Сергея Попко, который, согласно закону об обязательных бомбоубежищах, наравне с мэром несет часть ответственности за укрытия и напрямую подчиняется президенту.

Мэр Киева Виталий Кличко, со своей стороны, не замедлил с ответом и, забыв о Кодексе гражданской защиты и полномочиях органов местного самоуправления (ОМС), обвинил в небрежности районные государственные администрации (РГА), которым на обустройство укрытий из бюджета города выделили 1,2 млрд грн.

Главы столичных районов под руководством руководителя Деснянской РГА Дмитрия Ратникова (именно в его районе произошла трагедия с закрытым укрытием) записали видео, в котором пожаловались на «много задач и мало полномочий». Вдобавок еще и пожелали, чтобы Кличко отказался от совмещения должностей главы КГГА и городского головы. Это выглядит с их стороны манипуляцией, ведь назначенцы с Банковой фактически требуют от мэра сложить полномочия главы исполнительного комитета столицы, созданного при КГГА, которым Кличко руководит как глава КГГА.

Но, к сожалению, основа для дискредитации Банковой Кличко, что происходит сейчас на фоне смерти людей, была заложена значительно раньше. Причем значительную роль здесь сыграл и сам Кличко. Сначала мэр Киева блокировал возвращение в столицу районных рад, ликвидированных при Януковиче. А потом стабильно выступал против нового закона о столице, которым в рамках децентрализации власти в стране давно должны были быть разведены полномочия мэра столицы и главы КГГА.

Поэтому сколько бы жалоб ни писал Кличко в СБУ, сейчас ход — за президентом. Но прежде чем прогнозировать возможный сценарий развития событий, стоит вспомнить ход всей многолетней шахматной партии за власть в столице.

Почему Банковая всегда искала рычаги влияния на Киев?

«Контролируешь Киев — контролируешь Украину», — этот лозунг во все времена был ведущим для любой власти. Его подтвердили и первые демократические выборы Киеврады в 1990 году, по результатам которых столица получила по сути первый настоящий орган местного самоуправления. До тех пор власть в городе была продолжением советского госаппарата.

Не случайно, что именно над Киеврадой за год до провозглашения независимости впервые официально подняли украинский флаг, а город встал в оппозицию к коммунистическому режиму и сделался одним из центров движения за независимость Украины.

В независимой Украине ситуация не сильно изменилась, ведь президенты Украины предпочитали бы иметь лояльного мэра и готовы были ради этого ломать самоуправление. Так произошло в 1994 году с первым мэром Киева Леонидом Косаковским, который был избран главой города благодаря поддержке тогдашнего президента Леонида Кравчука.

Почти одновременно с выборами в Киеве продолжалась и президентская избирательная кампания, по результатам которой кресло президента занял главный конкурент Кравчука — Леонид Кучма, а Косаковский оказался в опале, вдобавок получив оппозиционное большинство в Киевраде.

После серии конфликтов Косаковского с Банковой из-за имущественных и земельных вопросов Леонид Кучма создал прецедент, который на сегодняшний день оставляет местное самоуправление в столице Украины под постоянным вопросом. Косаковского уволили с должности главы КГГА (в то же время он остался мэром), а на его место назначили лояльного к Кучме Александра Омельченко.

Косаковский был вынужден доказывать свое право руководить городом в судах, вместе с тем Омельченко получил реальную власть над городом и уже в 1998 году сумел избраться мэром, победив во втором туре Григория Суркиса.

В 2003 году Конституционный суд Украины, казалось бы, поставил точку в вопросе главы КГГА, разъяснив, что эту должность нельзя разводить с полномочиями мэра. На тот момент Украина была еще довольно далека от децентрализации власти, предусматривающей неминуемую смену системы власти во всей стране, включая столицу, когда четко разведены полномочия органов местного самоуправления и центральной власти.

Но в 2010 году, чтобы взять власть в столице, президент-беглец Виктор Янукович провел свою «реформу». Парламент внес изменения в закон о столице и главой КГГА был назначен Александр Попов. Поскольку же исполнительный комитет был создан при КГГА, то Попов без выборов фактически на три года стал главным в городе. А Черновецкий ушел в длительный отпуск с концами.

Позже команда Януковича отменила районные рады, а бюджетом города почти в 60 млрд грн распоряжался назначенец Банковой Попов и его хозяева. Местное самоуправление в столице практически было свернуто.

Частично восстановить самоуправление Киева удалось после Революции Достоинства и местных выборов в 2014 году, когда мэром избрали Виталия Кличко. Впрочем, районные рады так и не были восстановлены. Кличко, как и ставленник Януковича Попов, тоже не захотел терять контроль над распределением бюджета города. Потому что в случае возвращения районных рад ресурсы делились бы пропорционально и бюджетами районов распоряжались бы районные депутаты.

Такой подход очень дорого стоил и киевлянам, и команде Кличко, поскольку «удобные» для команды мэра при Петре Порошенко РГА со временем превратились в рычаг влияния Банковой каденции Зеленского.

Кличко против Банковой и восстановления райрад

В 2019 году новый конфликт между Банковой и мэрией Киева разгорелся после президентских выборов, на которых победил Владимир Зеленский. Почти сразу пошли разговоры об отстранении Кличко с должности главы КГГА, а Кабмин Алексея Гончарука даже согласовал такое решение.

В конце концов Банковая так и не решилась пойти на нарушение Конституции и снять Кличко, которому на некоторое время удалось достичь компромисса с вновь назначенным в 2020 году руководителем офиса президента Андреем Ермаком.

Шаткое равновесие продержалось недолго: уже в следующем году в КГГА и ее структурных подразделениях правоохранители провели беспрецедентное количество обысков, сопровождавшиеся в публичном пространстве бурными обсуждениями закона о столице и дальнейшими угрозами лишить избранного мэра исполнительных полномочий.

Закон о столице играет в этой истории едва ли не самую большую роль, ведь этот документ фактически в деталях устанавливает политический и самоуправляемый статус Киева. Именно с изменений в этот закон стартовала ликвидация райрад, когда в 2010 году президент-беглец позволил Киевраде распустить их. На основе их исполкомов были созданы РГА, которые по сути стали государственными, а не самоуправляемыми структурами и напрямую отчитываются перед Кабмином.

Соответственно РГА, как и КГГА, оказались в ловушке двойного подчинения. С одной стороны, они должны выполнять указания Киеврады и мэрии, с другой — являются зависимыми от Кабмина и Банковой из-за отчетности и необходимости назначать глав указом президента.

Здесь важно понимать, что еще до прихода к власти Януковича эксперты, разрабатывающие децентрализацию (она стартовала в 2015 году), уже написали и даже зарегистрировали в парламенте закон о столице, которым разводились полномочия мэра и главы КГГА. Мэр как представитель местного самоуправления при этом руководил Киеврадой и исполнительным комитетом, глава КГГА — наблюдал от лица государства за законностью актов Киеврады. Точка.

Но приход команды Зеленского оказался для столицы турбулентным. Появились активные депутаты (Александр Ткаченко, Дмитрий Гурин), которые прониклись проблемами столицы настолько, что решили изобрести велосипед. Уже готовый законопроект о столице положили в стол, а вместо него написали совершенно другой. С акцентом на строительство и креативные ноу-хау.

Но и в этом законе «слуги народа» предлагали решать проблему управления Киевом, создав в столице новый исполнительный орган — магистрат, являющийся аналогией исполкома в других городах, а КГГА должна была остаться как наблюдательный орган, глава которого мог бы оспаривать в суде решения Киеврады. Согласно закону, в Киеве должны были восстановить и райрады, количество которых должна была бы определить Киеврада. (Кстати, стоит понимать, что для возвращения райрад в систему власти столицы и сейчас, согласно действующему закону о столице, даже не нужно решение Верховной Рады. Все в руках Кличко и Киеврады. Точно не СБУ.)

Дискуссии о горе-законе о столице прекратились в 2021 году, хотя документ прошел первое чтение в Верховной Раде и даже получил около тысячи поправок.

Следовательно, низкое качество версии закона от «слуг» не дало возможности на тот момент вообще говорить о возможности упорядочения системы власти в столице. Более того, внедрять государственный надзор в столице можно было исключительно синхронно с принятием закона о местных государственных администрациях, что поставило бы управление столицы в один ряд с другими громадами. К этому власть еще не была готова объективно: реформа находилась на этапе формирования объединенных территориальных громад и новых районов.

Но и до прихода команды Зеленского и после, команда Кличко вопреки политике децентрализации не хотела разделять полномочия мэра города и главы КГГА, доказывая, что это антиконституционно. Сейчас это действительно антиконституционно, поскольку главой КГГА должен быть мэр. Но реформа с самого начала проходила параллельно, а не в рамках Конституции, поскольку парламенту при любой власти не хватало голосов для внесения необходимых изменений в Основной закон. Децентрализацию поддерживают наши международные партнеры, имплементация этой реформы является одним из ключевых условий вступления в ЕС. Поэтому изменение положений Конституции, которые закрепят реформу, — вопрос времени.

Кроме международных партнеров, децентрализацию поддерживает и Ассоциация городов Украины, которую возглавляет Кличко. Поэтому вполне логично было бы, если бы он способствовал реформе, а не плыл против течения.

Но не все зависит от Кличко. Важную роль играет и Банковая, контролирующая работу Верховной Рады. Зеленский, так же как и Янукович, периодически был на грани решения назначить своего главу КГГА за рамками децентрализации и принятия нового закона о столице. В прессе даже появлялись фамилии потенциальных назначенцев. Кличко, со своей стороны, пошел ва-банк, и Киеврада проголосовала за создание исполкома при Киевраде, что могло породить хаос и двоевластие в столице. Но тогда до этого не дошло. А сейчас может?

Что дальше?

Во-первых, о виновных в смерти людей под дверьми бомбоубежища. Как указано выше, речь идет о двух законах, четко указывающих на ответственность как мэра столицы Виталия Кличко, так и главы КГВА Сергея Попко. Но точно не только сторожа, который расплачивается за всех. И не только запасливых глав РГА, которые, как оказалось, закупали чудо-сковородки по 720 тыс. грн (!) за штуку. Недавно обнародовали сметы с информацией, куда пошел миллиард, выделенный Киеврадой РГА на организацию укрытий.

Как будут делить ответственность местная власть и назначенцы Банковой? Кто это будет решать: суд или президент, публично предупредивший мэра о «нокауте»?

Во-вторых, очевидно, или Кличко могут наказать (конечно, если Банковая захочет раскручивать тему ответственности, что без Попко сделать будет довольно проблематично), или мэр Киева станет свидетелем краха своей теории о драконовской власти в столице. Ведь в парламенте в профильном комитете на подходе не только экспертный закон о столице, но и закон о местных государственных администрациях. После того как центральная власть передала полномочия и финансы на места, объединила громады и создала новые районы, остался завершающий этап реформы — включение механизма государственного надзора за актами ОМС. В каждой громаде страны, в частности и в столице.

В-третьих, внедрение института государственного надзора может произойти не скоро, поскольку на Банковой есть проблемы. Закон о местных государственных администрациях, принятый в первом чтении в экспертном варианте, практически переписан ко второму — в пользу офиса президента. Основной вопрос — статус главы администрации/префекта в областном центре, районе, Киеве. Кто это будет? Госслужащий, которого назначает премьер-министр из кадрового резерва, или политический назначенец президента, полностью ему подконтрольный? Под выборы парламента и президента второй вариант является цементной основой для админресурса. Международных партнеров это точно не устроит, как и громаду столицы.

Какой ход сделает Зеленский? И как будет выходить из выстроенного своими руками лабиринта Кличко? Вопросы остаются открытыми.