На терезах. Як має закінчитися війна між президентом та мером Києва

Вже другий місяць влада з'ясовує, хто винен у тому, що в Києві в момент чергового обстрілу під зачиненими дверима бомбосховища загинули люди. Трагедія спричинила масштабні перевірки стану укриттів не лише в столиці, а й по всій країні. Вже відбулося засідання РНБО за їх результатами — вони невтішні — й Кабмін виніс дисциплінарні рішення. Посади втратили голови чотирьох районних адміністрацій столиці, а також інших РДА країни. До дисциплінарної відповідальності, крім цілого ряду столичних чиновників, притягнуто ключових керівників Києва: меру та голові КМДА Віталію Кличку, а також начальнику Київської міської військової адміністрації Сергію Попку оголошено догану.

Однак наближені до Банкової Телеграм-канали й надалі тримають інтригу: «Подейкують, питання Кіма досі вирішується. Кличко поки що в КМДА». Вочевидь, незважаючи на те, що у фінальній постанові про наведення ладу в підготовці та організації укриттів уряд урахував позицію органів місцевого самоврядування (це є темою для окремої статті), Банковій досить важко відмовитися від політичного сценарію усунення Віталія Кличка від влади в КМДА. Тому вона продовжує «лякати» мера Києва та його прибічників чинним очільником Миколаївської ОДА Віталієм Кімом. Однак не лише їх.

«Сильному закон не потрібен»

Цей постулат правителів часів середньовіччя припав до душі й сучасним можновладцям в Україні. Зеленський і його оточення розраховують на те, що повторення експерименту Януковича з відстороненням Черновецького з посади голови КМДА громадянське суспільство проковтне як пілюлю авторитаризму, виправдану під час війни. Кличко вважає, що непогано підготувався до поєдинку, розраховуючи більше на міжнародний осуд дій президента та апелюючи до киян.

Обидві сторони готують правові підстави для виправдання своїх дій, водночас спираючись на спеціальний Закон «Про столицю України — місто-герой Київ» і трактуючи його норми на свою користь. Команда Кличка як головний козир висуває рішення Конституційного суду 2003 року, що вимагає призначати на посаду голови КМДА обраного на виборах міського голову.

Недосконалість конструкції влади у столиці, де об’єднано посади міського голови та голови КМДА, очевидна вже не лише для фахівців. Давно чекає на розгляд у парламенті законопроєкт №2143, одна з новел якого — саме розмежування цих посад і, відповідно, виконавчих органів Київради й територіальних органів виконавчої влади, які має координувати орган загальної компетенції — Київська міська державна адміністрація. Висновок стосовно того, що це нібито є антиконституційним, роблять часто, знов-таки посилаючись на вже згадуване рішення КСУ. Яким насправді лише встановлено, що визначена в законі про Київ організація публічної влади в Києві є конституційною, оскільки в Основному Законі є відсилка на те, що особливості здійснення місцевого самоврядування та виконавчої влади визначаються окремим законом.

Але якщо в такому законі посади керівника виконавчого органу Київради та керівника КМДА буде розділено, це також буде конституційним. Причому без правової натяжки, яка існує нині, коли Конституційний суд змушений був погодитись із тим, що суміщення цих посад, заборонене статтею 120 КУ, насправді… не є суміщенням. Бо для Києва законодавці забули про таке поняття, як конфлікт інтересів, а Конституція у випадку столиці надає пріоритет саме спеціальному закону про Київ, а не нормам самого Основного Закону.

Тому для обох сторін ухвалення законопроєкту стало б раціональним вирішенням конфлікту. Для Банкової це продемонструвало б продовження курсу децентралізації та притлумило критичні зауваження, зокрема з боку дружніх європейських і північноатлантичних організацій, стосовно сповзання України в бік авторитаризму, що віддаляє перспективи членства в цих організаціях. Хрещатику це також надало б серйозні бонуси. І Кличко нарешті зміг би призначати заступників без узгодження з урядом, і з районними владними структурами настала б правова визначеність.

Знов-таки, Віталій Володимирович набрав би ваги як мудрий політик і нарешті посів би рівне місце серед інших керівників громад. Бо на сьогодні його статус є досить суперечливим — і мер неповноцінний, і голова місцевої адміністрації, недоукомплектований повноваженнями. Інакше навіщо було призначати окремо начальника Київської міської військової адміністрації?

Із чим пов’язана затримка?

І хоча законопроєкт №2143 готовий у будь-який момент бути проголосованим у залі, коли складуться політичні пазли, сторони процесу можуть в останню мить забажати «уточнити» його положення на свою користь. І тут ітиметься радше не про стрижневе питання, яким є розділення посад міського голови та голови КМДА. Законопроєкт містить низку інших новел, котрі можна розглядати як певний компроміс між центральною владою та київською владною елітою.

Останню найбільше дратує не статус мера, а конфігурація влади на рівні районів Києва. Київрада зацікавлена в тому, щоб районних рад у місті не було взагалі, якщо вже не в законі, то в реальності. Це неважко зробити, наприклад, передбачивши в законі, що саме Київрада оголошує вибори до районних у Києві рад, чи відновлених, чи на постійній основі. Та вона, звісно, забуде ухвалити таке рішення.

Для зменшення ролі народних обранців на районному рівні Київрада протестуватиме проти визначення в законі мінімального переліку повноважень для районного в місті рівня.

Зокрема вона воліла б зберегти контроль над закладами середньої та дошкільної освіти, які беруть на себе величезну частку бюджетного пирога й де на закупівлях умовних барабанів можна розжитися маєтками. А також залишити централізацію в регулюванні та контролі діяльності малого бізнесу. Крім того, керівництво міста хотіло б повністю підпорядкувати собі виконавчі органи районних у Києві рад. Або мати право призначати чи знімати керівників таких органів, або принаймні погоджувати їх. А також повністю управляти бюджетними коштами без жодних формул і зобов’язань перед районними бюджетами.

Центральний уряд і київська громадськість об’єктивно зацікавлені в максимальній децентралізації управління в Києві й передаванні максимуму повноважень районним у Києві радам. І не лише тому, що ці райони співмірні з обласними центрами України й тому здатні на високому рівні реалізувати більшість повноважень місцевого самоврядування. Громадський і професійний контроль над використанням коштів набагато простіше здійснювати саме в районах міста, хоча б через можливість порівнювати закупівельні ціни. Знов-таки, держава зацікавлена в диверсифікації безпекових ризиків. Тому передача на рівень районів у місті Києві більшості самоврядних повноважень саме законом, а не рішенням Київради виглядає оптимальним для держави рішенням.

Іще одна проблема, яку необхідно врегулювати в законі про Київ, — вписати його бюджет у єдину систему доходів і видатків, як для інших місцевих бюджетів, і формулу регулювання дохідності. Без цього неможливо здійснити наступний крок у реформі — визначити методологію оцінювання вартості соціальних послуг і закріплення за ними фінансових ресурсів.

Однак для цього потрібно відповісти на запитання: Київ є чистою громадою, як Харків чи Львів, чи поєднує у собі функції як громади, так і району? Або громади, району та регіону? Від відповіді залежить набір як повноважень, так і закріплених фінансових ресурсів. Оптимальним рішенням було б визначити Київ як громаду-район. Як самоврядна одиниця, з огляду на обнулення повноважень на районному рівні (не плутати з районами в місті), Київ у цьому разі матиме повноваження як громада. А от із огляду на функції державних органів його розглядатимуть як район. Тобто повноваження КМДА мають бути тотожними повноваженням районних державних адміністрацій. Така схема адмінтерустрою подібна до паризької, де столицю Франції в адміністративному порядку розглядають як комуну-департамент, що входить до регіону Іль-де-Франс. В Україні Київ входив би до Київської області, й у такий спосіб було б ліквідовано адміністративно-територіальну аномалію.

Надання Києву статусу громади-регіону, звісно, потішить амбіції київської владної еліти, але породить низку концептуальних проблем. Регіональна політика полягає в реалізації проєктів для зменшення диспропорцій між територіями. Тому значну частку регіонального бюджету має бути спрямовано саме на ці цілі. І саме так розглядають регіони в ЄС, включені до системи фінансування зі структурних фондів Євросоюзу. Київ не можна розглядати як регіон із огляду на цілі регіональної політики. А це, звісно, стане певною проблемою для України в частині інтеграції до ЄС. Варто згадати, що проведена в Польщі реформа регіонального рівня, коли із 49 воєводств зробили 16, була непрямою вимогою ЄС. Тобто перепон для вступу не було, але гроші на розвиток регіонів не дали б.

З огляду на європейську перспективу, українські політики мали б звернутися до структур ЄС із проханням стати посередниками у вирішенні владного конфлікту в Києві. Бо переможців у цьому протистоянні не буде. На президентських виборах мери Києва ніколи не вигравали, бодай тому, що особа, яка сидить у двох кріслах, вже не є рівною іншим мерам, а тому не виглядає надійною. А теперішній мешканець будинку на Банковій мав би врахувати досвід попередників: часто хитромудрі політико-адміністративні конструкції розбиваються під ударом випадку, який називають «чорним лебедем». І тоді законодавча неврегульованість б’є бумерангом по тих, хто, очолюючи владні структури, не хотів упроваджувати чіткі та логічні владні конструкції.