Виграти війну і не програти демократію: чи зможе Україна впоратися з цим завданням?

Велика війна принесла із собою чимало викликів для демократії в Україні. Тривалий воєнний стан впливає на її внутрішньополітичний простір, змінює ситуацію у сфері медіа, відбивається на доступі до публічної інформації, роботі політичних партій, судів та інших державних інституцій.

Тож перед країною, що воює, постало питання: як в умовах обмежень воєнного стану продовжити розвивати демократичні інститути та ще й виконувати вимоги для підтвердження статусу кандидата в ЄС? Експерти з Центру політико-правових реформ та Коаліції «Реанімаційний пакет реформ» проаналізували, наскільки це вдається нашій країні, і представили свої висновки на презентації аналітичної записки «Зберегти та розвинути демократію в Україні: парламент та інші демократичні інституції під час війни».

«Детектор медіа», який теж долучився до складання цього документу, побував на заході та записав ключові тези деяких його учасників.

Війна — не індульгенція на порушення законодавства

«Війна — це особливий період, коли навіть Конституція передбачає певні можливості для обмеження й у сфері прав людини, й в інших сферах. І це абсолютно виправдано та відповідає міжнародним стандартам. Водночас будь-які обмеження, які відбуваються під час війни, чи невиконання органами влади певних повноважень, мають бути обґрунтовані. Тобто війна не повинна сприйматися як індульгенція на порушення законодавства», — зазначив Ігор Коліушко, голова правління Центру.

Що стосується, приміром, президента України, то він якраз дозволяє собі не виконувати деякі зі своїх повноважень, звертає увагу експерт. Зокрема, глава держави не підписує вчасно закони, які ухвалив парламент, як того від нього вимагає Конституція.

«Є близько 30 законів, за які проголосувала Верховна Рада і доля яких незрозуміла. І мені цікаво: як це оцінюється з точки зору конституційного права і з точки зору загальної ситуації? Можливо, війна дає якісь підстави для того, щоб президент не підписував ухвалені Радою закони, — але я особисто їх не бачу», — говорить Коліушко.

Також, на його думку, варто звернути увагу на роботу Кабінету Міністрів. При тому, що уряд є конституційним органом, вищим органом виконавчої влади, він сьогодні, вважає експерт, фактично усувається від виконання функції формування політики розвитку країни: «І це надзвичайно тривожний симптом. То придумають Національну раду з відновлення, то Офіс президента щось вирішує, не маючи на те ніяких повноважень».

Усілякі виправдовування такого положення справ умовами війни, переконаний Коліушко, недоречні. Оскільки саме під час війни, яку України веде вже дев’ятий рік, важливо дотримуватися конституційних та інших правових норм у державному управлінні. Адже ми ведемо війну не лише за територіальну цілісність України, а й за той вибір, який зробив український народ — на користь демократичного розвитку і відкритого суспільства.

«До речі, сьогодні, саме під час війни, у цій сфері дуже активно діє громадянське суспільство. Ще з квітня минулого року декілька різних паралельних ініціатив, коаліцій громадських організацій почали приділяти багато уваги тому, як має виглядати Україна після перемоги. Це дуже добре. Але, на жаль, ми чуємо, що громадськість має напрацювання, але не має ефективних механізмів комунікації з владою, щоб ці напрацювання були використані в майбутній державній політиці», — наголосив експерт.

Стабільність політичної системи не може бути надмірно залежною від однієї особи

Адвокаційниця Коаліції РПР Маргарита Хвостова окремо зупинилася на впливі президента на українську демократію під час війни. «Президент України став символом мужності та стійкості, і це допомогло політичній системі країни подолати той шок від вторгнення Росії, який усі ми переживали у перші дні. Саме дії президента переконали союзників України в безперервності політичного функціонування України», — наголосила експертка.

За півтора року воєнного стану, за її оцінками, глава держави поки що жодного разу не вдався до суттєвого перевищення своїх повноважень. Але це не означає, що цього не може відбутися у майбутньому. Тому експерти РПР змоделювали ймовірні порушення з боку президента, які можуть містити потенційні ризики для демократії — тобто що може статися, якщо не буде вистачати важелів контролю президентських функцій.   

«Тут варто зазначити, що останнім часом Володимир Зеленський зміцнив свої лідерські позиції як президент. В умовах воєнного стану, під час великої кризи сильне лідерство глави держави є надзвичайно важливим. Проте у цьому криється потенційна загроза, яка полягає у тому, що після війни стабільність політичної системи стане надмірно залежною від однієї особи, а не від інституцій. Навіть якщо президент й не буде перевищувати своїх повноважень», — застерігають в РПР.

Тим більше, що є ще одна інституція, асоційована з президентом — його офіс. Він також відігравав центральну роль у розбудові мережі підтримки України на міжнародному рівні та налагодженні зв’язків із урядами союзників. Однак, зауважує Маргарита Хвостова, функції та структура цієї інституції не визначені в Конституції, що викликає певні занепокоєння з приводу тих обов’язків, які працівники ОПУ можуть на себе брати.

«Указом президента його офіс визначений як дорадчий орган. Водночас керівник ОПУ є чи не найбільш впливовою фігурою в країні після президента, а деякі представники офісу дублюють функції міністрів, особливо у сфері закордонних відносин. Дехто з них, як ми знаємо, навіть представляв Україну на переговорах з Росією у березні 2022 року», — говорить експертка.

Проте, уточнює вона, така проблема не є наслідком війни, вона виникла доволі давно й потребувала розв’язання протягом десятиліть. Важливо, щоб після війни вона таки була розв’язана. 

Політичні рішення щодо післявоєнних виборів необхідно виробляти вже зараз

Говорячи про демократичні інституції, неможливо оминути тему виборів. Їм присвятила свій виступ старша радниця Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) Аліса Шушковська.

«Ми розуміємо, що вибори не можуть бути проведені під час воєнного стану, тому говоримо про вибори, які відбуватимуться після перемоги України. Зараз ми в IFES разом із партнерами фокусуємо увагу на тому, щоб знайти відповіді на найбільш гострі, найбільш складні питання, які виникнуть під час організації в Україні повоєнних виборів», — говорить Шушковська.

Відразу після закінчення війни проводити вибори, враховуючи масштаби проблем і не маючи достатньо часу на їхнє подолання, буде неправильним. Тому, за словами експертки, має бути певний перехідний період, упродовж якого буде зроблений комплексний аудит всієї ситуації, що склалася, виборчої інфраструктури, будуть визначені території, на яких неможливо буде проводити вибори. Має бути відновлений державний реєстр виборців, знайдені дієві рішення щодо надання можливості проголосувати внутрішньо переміщеним особам і переселенцям за кордоном. Крім того, на територіях, що постраждали від бойових дій та окупації, треба буде відновити базовий спектр послуг, які потрібні для організації виборів на місцях — комунікаційних, транспортних, банківських тощо.   

• Читайте також:  На підготовку парламентських виборів після закінчення війни знадобиться щонайменше пів року

«Ті аспекти, які потребуватимуть змін до законодавства або прийняття окремих законодавчих актів, мають обговорюватися вже зараз у терміновому порядку. Тому що державні органи, які мають потім імплементувати ці вимоги, повинні підготуватися до втілення нових правил, організувати масштабну інформаційно-просвітницьку кампанію серед виборців. Заздалегідь потрібно розуміти, які фінансові потреби для організації та проведення післявоєнних виборів. Вже відомо, що це будуть найдорожчі вибори в історії України. Наприклад, якщо ми говоримо про утворення виборчих дільниць за кордоном, ми маємо розуміти, що це неабиякі кошти. Тому політичне рішення щодо виборів після війни представники влади мають виробляти вже зараз», — розповідає радниця IFES.

Що стосується територій України, на яких відбувалася довготривала окупація, то там певний час не можна буде провести вибори. Оскільки знадобиться певний час для відновлення там української державної влади, судової та правоохоронної системи, роботи українських ЗМІ, роботи політичних партій. І тільки коли це відбудеться, там можна буде провести вибори у чесний і вільний спосіб. Окрема серйозна тема, над якою працюють експерти IFES, — виборці за кордоном.

«Словом, є чимало проблем, але всі їх можна розв’язати та владнати у відкритий спосіб із залученням експертного середовища та громадських організацій. Хочу наголосити, що міжнародні спостережні місії будуть звертати увагу на те, наскільки держава зможе організувати для своїх переселених виборців, і це важливо, крім іншого й в контексті вступу України до ЄС. Оскільки рівень дотримання стандартів демократії на виборах буде одним з основних критеріїв під час розгляду питання вступу нашої країни до ЄС», — зауважила Аліса Шушковська.

Важливо, щоб військова цензура не переростала в політичну

Воєнний стан наклав суттєві обмеження на свободу ЗМІ, однак, враховуючи безпекову ситуацію, вони є виправданими, зауважив програмний директор «Детектора медіа» Вадим Міський. Ще однією важливою зміною у сфері медіа за цей час став запуск єдиного національного телемарафону, що суттєвим чином зменшило рівень плюралізму на телебаченні.

«Водночас продовжується реформа медіазаконодавства, яка входила до переліку із семи умов для початку переговорів про вступ до ЄС, і була виконаною в повному обсязі. Це сталося внаслідок ухвалення Закону «Про медіа», що повністю відповідає директиві ЄС про аудіовізуальні медіапослуги.

Тож наш аналіз загроз для демократії в Україні під час війни сповнений стриманого оптимізму. Але надзвичайно важливо не втратити контроль над демократичними процесами, а отже — довіру ключових союзників України, і продовжувати реформи там, де це можливо під час воєнного стану», — говорить Вадим Міський. 

Він вважає, що виконання завдання, яке Єврокомісія поставила перед сферою медіа в Україні для відкриття переговорів про вступ нашої країни до ЄС, — це безперечний позитив. Як і те, що Україна піднялася цього року у Всесвітньому рейтингу свободи слова, який щороку визначає міжнародна організація «Репортери без кордонів», зі 106-го на 79-те місце.

«Такі позитивні моменти дають аргументи різним гравцям стверджувати, що в нас немає проблем у сфері медіа та свободи слова. Але очевидно — це не зовсім так. Тому що про повну свободу слова в Україні говорити не можна. Так, у нас є певні елементи воєнної цензури, і це зрозуміло та виправдано. Але ще влітку минулого року моніторингові організації стали помічати у національному телемарафоні елементи й політичної цензури. Наприклад, відсутність точок зору представників опозиційних партій. Ці виклики повністю подолати не вдалося. Частково їх подолали завдяки тому, що з приводу цього лунала публічна критика з боку громадськості та медіаспільноти. А також завдяки тому, що є Суспільне мовлення, яке своєю участю в телемарафоні вирівнює баланс представленості політичних сил», — говорить Міський.

На його думку, якщо у перші місяці широкомасштабного вторгнення доречність такого формату сумнівів не викликала, то на сімнадцятому місяці війни він викликає все менше ентузіазму і дає все більше приводів для критики: «Викликає занепокоєння те, що така тимчасова, як здавалось у перші місяці війни, організація українського інформаційного простору вкорінюється, стає постійною і загрожує знищенням того різноманіття, яким завжди вирізнявся український медіапростір».

Крім того, зауважив Вадим Міський, марафон у нас хоча і єдиний, але не один. «В нас є ще один марафон, який поширюється на іноземну аудиторію і називається “FreeДом”. І дуже дивно виглядає та обставина, що з усіх світових аудиторій наша влада інвестує чималі кошти (у 2023 році, за даними громадського контролю держзакупівель Dozorro, на виробництво контенту для телеканалу “FreeДом” у держбюджеті закладено 2 млрд грн) в російськомовну аудиторію. При цьому не додають кошти Суспільному мовленню як раз на цю суму. Чи це дійсно потрібно, чи це правильний пріоритет?», — ставить питання програмний директор «Детектора медіа».

До того, за його словами, попри всі реформи в медіасфері модель фінансування Суспільного мовлення, визначена в законі, як була, так і залишається ненадійною. Тобто влада може на власний розсуд зменшити бюджет Суспільного мовлення і на свій же розсуд збільшити його, скажімо, каналу «Рада» або олігархічним каналам на створення марафону «FreeДом». Так, у час війни Суспільне мовлення отримало один із найнижчих бюджетів за свою історію.

Однак чому навіть такі кроки в телевізійній площині істотно загрожують медіасвободі в Україні? Причина, говорить Міський, у тому, що телебачення вже не є панівним видом медіа. «І єдиний телемарафон та уніфікація картинки на телебаченні лише підштовхує споживачів інформації до того, щоб переходити в онлайн і шукати її там, де все не так однозначно, як любить казати російська пропаганда. В “Детекторі медіа” роблять щорічне дослідження, яке називається “Індекс медіаграмотності українців”. Цього року воно показало, що 70% медіаспоживачів через відсутність різних точок зору в телемарафоні шукають інформацію в інших джерелах. Насамперед, на жаль, це телеграм-канали, які вже для 50% українців стали звичним джерелом отримання інформації. А там несеться дезінформація, російські пропагандисти відчувають там себе дуже вільно, і для них це основне середовище», — пояснює медіаексперт.

Утім, наголошує він, попри це у громадян України, як показує те ж дослідження «Детектора медіа», зростають навички критичного мислення при споживанні інформації. До того ж з’являються нові інструменти й форми регулювання інтернет-простору. Як це все відобразиться на регулюванні телеграму, який є найбільш проблемним, покаже час. Новий закон про медіа надав певні повноваження Нацраді з питань телебачення і радіомовлення, однак лише час покаже, чи достатньо буде цих повноважень і чи вистачить політичної волі для справедливої їх реалізації, відзначає Міський.

На його думку, ці всі проблеми не є невиліковними. Потрібно лише їх проаналізувати, систематизувати й надати рекомендації для розв’язання.

По-перше, переконаний Вадим Міський, необхідно припинити фінансувати з державного бюджету олігархічні телекомпанії. Це зручно для влади, оскільки можна припустити, що лояльність таких медіа зростає. Але це недемократично. І цю практику потрібно припинити.

По-друге, на його думку, національний телемарафон уже виконав свою місію, і телекомпанії можуть уже самостійно й незалежно продукувати медійні продукти.

«По-третє, вкрай важливо стежити за тим, щоб воєнна цензура не переходила у політичну. Конституція не надає владі права використовувати політичну цензуру під виглядом обмежень під час війни. І по-четверте, не зачаровуватися лише законодавчим поступом чи міжнародними рейтингами свободи слова, оскільки є інші мірила, які дають нам набагато ширше уявлення про стан свободи слова — зокрема це моніторинги та думка професійної спільноти. На неї необхідно зважати й берегти надбання демократії та свободи слова», — переконаний медіаексперт. 

Презентацію аналітичної записки «Зберегти та розвинути демократію в Україні: парламент та інші демократичні інституції під час війни» організував Центр політико-правових реформ (у межах Програми USAID «Рада: наступне покоління») спільно з Коаліцією «Реанімаційний пакет реформ» та DRI Україна. З самим дослідженням можна ознайомитись тут.

Фото Центру політико-правових реформ