Кулак власти. Соберет ли президент СНБО из-за решений судов, отстраняющих от должностей мэров и забирающих полномочия у местных рад?

В бюджете Чернигова денег лежит не меньше, чем было в сейфе Князева. Однако в этом случае на три миллиарда гривен покусился целый глава городской военной администрации, назначенный лично президентом Украины. А судья Черниговского окружного административного суда Скалозуб еще 22 июня, не моргнув глазом, отдал полномочия местной работающей рады государственному чиновнику. Подменив своим решением Конституцию, парламент и Европейскую хартию местного самоуправления вместе взятые. То есть — внимание (!) — пока Банковая одной рукой собирается демонстративно проверять на полиграфе добропорядочность судей Верховного и судов всех инстанций, другую руку с помощью управляемых судей она запускает в карманы бюджетов городов, политически и экономически нейтрализуя местное самоуправление.

Почему это важно зафиксировать? Решение суда по бюджету Чернигова — прецедент, и уже второй после отстранения судом от должности, а потом и увольнения мэра Чернигова Владислава Атрошенко. Буквально вчера судья уже Ровенского городского суда Денисюк признал мэра Ровно Александра Третьяка виновным в совершении коррупционного административного правонарушения (потянуло на штраф аж в 6 800 гривен) и отстранил его от должности на год. И то, что за этим может последовать увольнение Третьяка, безосновательное введение военной администрации в Ровно, а также передача ей судом (а не парламентом !) полномочий местной рады — не фантазия городского сумасшедшего, а уже наступившая в Чернигове реальность.

Что происходит? Куда ведет страну власть, которая якобы хочет в ЕС? На этот вопрос дали свой ответ и.о. мэра Чернигова Александр Ломако, исполнительный директор Ассоциации городов Украины Александр Слобожан, а также эксперт по децентрализации, директор Института развития территорий Юрий Ганущак.

Александр Ломако, и.о. городского головы Чернигова:

— Чернигов — единственный областной центр, который был в активной зоне боевых действий и не был в оккупации, где 17 февраля без каких-либо оснований была создана военная администрация (ВА). Даже если отодвинуть в сторону предшествующую этому историю незаконного отстранения от должности и увольнения всенародно избранного мэра Атрошенко, все происходящее в городе после — нонсенс.

Сразу отмечу, что именно в момент введения в городе ВА власть собственноручно заложила мину. Потому что ч.3 ст.4 Закона «О правовом режиме военного положения» гласит: «Военные администрации населенных пунктов образуются в границах территорий территориальных общин, в которых сельские, поселковые, городские рады и/или их исполнительные органы и/или сельские, поселковые, городские головы не осуществляют возложенные на них Конституцией и законами Украины полномочия, а также в других случаях, предусмотренных настоящим Законом».

В Чернигове даже в момент осады города работала местная рада, а за свое слаженное сопротивление врагу город получил статус героя. После увольнения Атрошенко все продолжает работать — в раде рабочее большинство, а я как ее секретарь на основании закона исполняю обязанности мэра. Однако после назначения главы ВА все действия центральной власти были направлены на то, чтобы дестабилизировать работу местной власти. В ход шли постоянные «минирования» зала заседаний, допросы депутатов и непрекращающееся давление силовиков на коммунальные предприятия.

Тем не менее 30 марта на сессии городской рады мы проголосовали известные изменения в бюджет, которые и оспаривает в судах глава ВА Дмитрий Брижинский. При этом изменения в бюджет были исключительно социального характера. Но оспаривается само право избранных депутатов принимать решения по бюджету. То есть распоряжаться бюджетом как основным инструментом для решения задач местного самоуправления.

Свой иск глава ВА аргументировал тем, что согласно ст.15 того же закона бюджет — полномочие главы ВА, а не городской рады. При этом он забыл не только о том, что ВА была введена безосновательно, но и о том, что чуть выше есть ст.10. В которой говорится, что только ВР по представлению президента своим решением может наделить начальника военной администрации полномочиями органов местного самоуправления.

Верховная рада такого решения не приняла. Зато суд в закрытом режиме без слушания сторон полностью удовлетворил все требования Брижинского. При этом ст.143 Конституции гласит, что утверждение бюджета — исключительные полномочия местной рады. Мы готовим апелляцию, где будем ссылаться на резолюцию Совета Европы, давшую четкий сигнал о том, что децентрализация власти и соблюдение прав местного самоуправления — одно из ключевых условий вступления в ЕС.

Это попытка подменить 42 избранных людьми депутата одним назначенным из Киева чиновником и дать ему возможность единолично распоряжаться бюджетом громады. Но он априори не может считаться представителем громады, он — представитель одной улицы Киева, а не черниговцев. Горожане воспринимают такие действия власти в отношении Чернигова как плевок в лицо городу-герою.

Александр Слобожан, исполнительный директор Ассоциации городов Украины:

— Во-первых, действительно уже просматривается тенденция. Вчера в Ровно суд отстранил от должности мэра за конфликт интересов при подписании распоряжения о зарплате одному из работников мэрии. И это на основании уже третьего протокола от НАПК. Первые два мэр выиграл. Обращения в суды со стороны НАПК стали массовыми и по другим областным центрам. Недавно была абсолютно безосновательная история по мэру Тернополя Сергею Надалу. НАПК разместила у себя на сайте информацию о том, что во время войны мэр якобы что-то переплатил. Но в суде Надал выиграл.

Во-вторых, как в случае с Атрошенко, так и в случае с Третьяком, судья использовал не предусмотренную в статье санкцию, по которой был составлен протокол. То есть, КУпАП за такое правонарушение предусматривает штраф, а не отстранение от должности. Судья же, руководствуясь собственным убеждением, подводит решение под отстранение. И уже не один судья. Поэтому мы видим в этом тенденцию. Каждый раз берутся новые поводы, но результат один: города лишают избранной людьми местной власти.

Таким образом, судами выносятся решения, нарушающие предусмотренное законом соответствие наказания проявленному правонарушению. Санкции, которые касаются временных отстранений, отсутствуют в частях 1, 2 статьи 172-7 и связаны с тем, чтобы человек не влиял на свидетелей и прочее. По этому нарушению предусмотрен штраф и внесение в реестр, что направлено на репутацию и рейтинги лиц, которые избираются.

Похожие истории были по мэру Помичной Кировоградской области — мэр отстранен на год, а также по трем мэрам Днепропетровской области. Это уже своего рода судебная практика. Мы можем говорить, что судьи в своих решениях массово превышают санкции, предусмотренные законом, чем лишают граждан их конституционного права и «сворачивают» институты демократии в стране.

Юрий Ганущак, директор Института развития территорий:

— Это яркий пример того, что пренебрежение Конституцией, Европейской хартией местного самоуправления обязательно проявляется в самых уродливых формах. Если преобразование местных государственных администраций в военные оправданно с учетом того, что это — органы исполнительной власти, то ликвидация полноценных органов местного самоуправления на уровне громад не имеет никаких рациональных оснований.

Стоит отметить, что такая практика игнорирования норм Конституции — не изобретение нынешней власти: она началась еще в 2015 году с принятия закона «О военных государственных администрациях». Но если тогда были хотя бы соображения государственной безопасности, то введение военной администрации в Черниговской громаде в зоне, далекой от боевых действий, четко указывает как на политические мотивы этого решения, так и на банальное желание бесконтрольно расходовать публичные средства неконституционным способом.

Однако создание военной администрации населенного пункта без передачи ей самоуправляемых полномочий, то есть замены ею органов местного самоуправления, обязательно создает конфликтную ситуацию. Ведь сугубо государственные функции, в первую очередь безопасностные, вполне покрывают военные администрации на уровне района, а также территориальные органы ЦОИВ на этих уровнях в соответствии с компетенцией. А самоуправляемые — орган местного самоуправления, каковым в этом случае является Черниговская городская рада.

Законодатель старался поставить заслон от возможного произвола со стороны военной администрации населенного пункта тем, что передача самоуправляемых полномочий осуществляется только отдельным решением Верховной Рады, чего в случае Чернигова не произошло. Но такая нормативная конструкция, очевидно, является неустойчивой, поскольку порождает правовую неопределенность в полномочиях органов власти.

Указанная проблема возникла, в частности, вследствие остановки реформы территориальной организации власти, прежде всего из-за отсутствия реформирования местных государственных администраций, предусмотренного законопроектом № 4298. Этот законопроект четко разграничивает не только полномочия органов исполнительной власти, но и определяет четкий функционал местных государственных администраций.

Практика его применения показала бы неуместность создания военных администраций на уровне громад, поскольку законность деятельности органов местного самоуправления обеспечивалась бы эффективным контролем со стороны именно местных органов исполнительной власти общей компетенции, которыми должны быть местные государственные администрации.

Очевидно, что нужно вносить изменения в законодательство в части определения четких обстоятельств как для ввода военных администраций в громады, так и их вывода после прекращения действия таких обстоятельств. Оправданным выглядит наличие таких администраций на только что деоккупированных территориях до восстановления должной безопасностной, социальной и коммунальной инфраструктуры.

Черниговский прецедент также выявил серьезные проблемы в реформировании судебной ветви власти. Решение окружного суда, нарушающее фундаментальные конституционные нормы, свидетельствует либо о низкой правовой квалификации судей, либо о сохранении их зависимости от других институтов власти. Учитывая, что реформа местных государственных администраций именно на суды возлагает миссию решения споров между исполнительной властью и местным самоуправлением, повышение квалификации судей приобретает актуальность.

Каковы основные цели Банковой?

Никакого СНБО, конечно, никто собирать не будет. Потому что сценарий истории разворачивающейся (во время войны!) в сфере взаимоотношений центральной и местной властей пишется на Банковой. Однако для разоблачения вшитых в него коррупционных и политических сюжетов мало компетенции НАБУ. Тем, кто еще помимо суда мог бы провести законный «обыск», должен был стать парламент и его профильный комитет. Но суд стал инструментом в руках власти, а депутатов хватило лишь на то, чтобы не голосовать очевидное антидемократическое постановление о передаче полномочий работающей местной рады военной администрации. Но дальше Банковая справилась сама. Цель?

Во-первых, это в определенном смысле реванш за проигрыш местных выборов в 2020 году (мэр Ровно — член «Европейской солидарности»), плюс централизация власти, к чему склонен президент Зеленский, уже подчинивший себе Кабмин и парламент. Остались лишь ослабленная судебная система, которую можно «запроверять» до ручного управления, плюс сопротивляющееся местное самоуправление. Посредством Чернигова и Ровно власть подает остальным сигнал: равняйтесь, иначе будете наказаны.

А какой еще сигнал дают Садовому, на которого после недавнего прилета открыли производство по статье «оставление людей в опасности»? Какой сигнал дают Кличко, которого подвесили на крючок возможного снятия с поста главы КГГА? А Филатову, у которого 600 криминальных дел по всему муниципалитету? А мэру Хмельницкого, где открыли производство по снятому асфальту? А мэру Луцка? На каждого мэра идет давление.

Но дело тут отнюдь не в реальной борьбе с «мэрами-коррупционерами», нарратив о которых активно транслирует власть (и причины для поднятия темы нередко есть). Кейс не отстраненного Труханова нам в помощь. Дело же в том, что поводок нереформированной правоохранительной системы центральная власть натягивает только тогда, когда считает нужным для решения своих шкурных вопросов. О том же, чтобы реально найти (причем не силами двух тысяч работников НАБУ и САП а более чем 150-тысячной армией правоохранителей и прокуроров, засевших в ресторанах вместе с местными чиновниками), доказать и посадить — речь никто не ведет: так и на себя ненароком можно выйти. Для отстранения мэров от власти используются мелкие административные нарушения, как то вывоз жены на служебной машине из страны или внесение 24 тысяч в избирательный фонд. Цель — посадить на их место очередную марионетку.

Во-вторых, будущее поствоенное восстановление. Как известно, мнения местного самоуправления и Банковой разошлись. В основе конфликта — скандальный закон №5655, который Минвосстановления под патронатом Банковой положил в основу будущего процесса. Вместо стратегии региональной политики. Ставки настолько высоки, что власть не уступает, несмотря на резолюцию Европарламента, рекомендовавшую президенту не подписывать его в угоду строительному лобби.

Но если в своей резолюции Европарламент назвал субъектов, с которыми необходимо работать в плане финансирования проектов восстановления Украины — Ассоциацию городов Украины и Европейский альянс городов и регионов, а также конкретно обозначил подходы, по которым надо работать: децентрализация, выборные лица и пр., в решении Еврокомиссии все это расписано более подробно. Получение 50 миллиардов и их освоение возможно только при учете позиции местного самоуправления и региональной политики.

Поэтому желание Банковой заменить неуправляемых мэров до процесса восстановления очевидно. Можно прогнозировать, что по ключевым городам, где будут проходить процессы реконструкции, сворачивать местное самоуправление будут активно. Все крутится вокруг денег. Вы сказали, что надо будет работать с местным самоуправлением? Ок, партнеры. Но в Херсоне вроде тоже местное самоуправление, в Чугуеве, в Покровске, в Славянске, в Изюме. И вот теперь — в Чернигове. Только сейчас распределять бюджет там будет единолично глава ВА, назначенный президентом.

В-третьих, выборы. Лояльная власть в городах — то, что нужно для организации административного ресурса на поствоенных выборах.

Важно понимать, что сегодня оспорить решения подручных судей административных судов в том же Верховном суде невозможно, сколько бы его ни проверяли и ни переформатировали после ареста Князева. В то время как закон не считает административные дела серьезным поводом, чтобы отрывать от работы Верховный суд, судьи первой инстанции отрывают от работы мэров миллионных городов. Так что в случае проигрыша в апелляции и.о. мэра Чернигова Ломако начальнику военной администрации Брижинскому, местная власть может годами добиваться справедливости в ЕСПЧ. А Банковая тем временем проведет выборы и отстроит Чернигов без тех, кого громада уполномочила отстаивать ее интересы и распоряжаться ее деньгами.