Как работал парламент во втором полугодии полномасштабного вторжения: тенденции и выводы

За полтора года военного положения украинцы адаптировались к жизни в условиях постоянной угрозы. Стабилизировались и государственные институции, в частности парламент. Об этом свидетельствуют количественные данные последнего мониторинга работы Верховной Рады от Лаборатории законодательных инициатив (ЛЗИ).

Начнем с нескольких общих цифр. В течение 8-й сессии (продолжалась с сентября 2022 до февраля 2023 года) были зарегистрированы 385 законопроектов, в зале заседания рассмотрены 207 законопроектов, из них приняты 138 законов. В зале заседаний на рассмотрение законопроектов было потрачено 29 часов пленарного времени. А комитеты предоставили 405 выводов как главные. За этими общими цифрами скрываются более глубокие выводы.

В частности мы видим три основные тенденции: усиление правительственных позиций, уменьшение законодательного спама и стабилизацию работы парламента в режиме военного времени.

Усиление правительственных позиций

Об усилении правительства свидетельствует то, что Кабмин начал чаще применять право законодательной инициативы — 30% всех законов, принятых в течение 8-й сессии, инициировало правительство. Это рекорд за весь IX созыв парламента. 

В отличие от депутатов и президента, правительство начало быстрее продвигать свои законопроекты во втором чтении. Увеличилась и доля зарегистрированных Кабмином законопроектов — с 10,1 до 14,5%.

Напомним, в Украине есть три участника законотворческого процесса — депутаты, правительство и президент. Обычно в Украине именно депутаты играют ведущую роль в законотворчестве — регистрируют больше всего законопроектов, в частности и те, что становятся законами. И международные, и украинские эксперты считают такую ситуацию плохой и рекомендуют перейти к правительственно-центричной модели. Эти рекомендации основываются на том, что у правительства лучше экспертиза и оно лучше понимает механизм внедрения и финансирования того или иного закона. Правительственно-центричную модель также активно обсуждают и в рамках парламентской реформы. Тенденция к усилению правительственных позиций в законодательном процессе на протяжении 8-й сессии Верховной Рады резонирует с идеей формирования правительственно-центричной модели принятия решений.

Уменьшение законодательного спама

На протяжении 8-й сессии были зарегистрированы 385 проектов законов. Если сравнить с аналогичной осенней 6-й сессией, количество зарегистрированных за сессию законопроектов уменьшилось почти на 200. Напомним, что в конце 8-й сессии насчитывалось 409 народных депутатов. Впервые за IX созыв количество зарегистрированных законопроектов в Верховной Раде за сессию меньше количества депутатов Верховной Рады.

Сейчас в среднем один депутат является инициатором 0,94 законопроекта. До 8-й сессии депутаты в своем законотворческом поведении чаще всего следовали принципу «чем больше законопроектов — тем лучше депутат». Некоторые даже ориентировались на рейтинги депутатов-законописцев. На самом деле лучше написать, обработать и принять один качественный закон, чем 10 «плохих». «Плохие» законы обычно не работают и нуждаются в новых законодательных изменениях для их исправления. Законы, прошедшие процедуру двух чтений, обычно лучше принятых на скорую руку за одно чтение.

Конечно, не все плохо подготовленные законопроекты принимают, но все они отбирают ресурсы Верховной Рады, — их должны рассматривать и обрабатывать комитеты, экспертно-аналитические подразделения парламента. То есть законодательный спам распыляет ресурсы парламента, которые вместо улучшения важных законопроектов расходуют силы на законопроекты-«пустышки». Меньшее количество зарегистрированных законопроектов, как это было на протяжении 8-й сессии, дает возможность эффективнее использовать ресурсы парламента.

Стабилизация работы парламента в режиме военного времени

Работа Верховной Рады наладилась и нормализовалась, а некоторые рабочие процессы ускорились даже по сравнению с первым полугодием военного положения, когда общество наблюдало настоящий турборежим. Эта стабилизация дала возможность частично вернуться к инициативам, которые рассматривали в парламенте до 24.02.2022.

Верховная Рада сохранила фокус на тех же темах, что и в течение первого полугодия военного положения. Самыми загруженными комитетами этой сессии были Комитет по вопросам финансов, Комитет по правоохранительной деятельности и Комитет по вопросам национальной безопасности. Это означает, что оборона, безопасность и их финансирование оставались приоритетом работы парламента в течение 8-й сессии.

Две трети законов были приняты по процедуре двух чтений. Хотя на протяжении первого полугодия военного положения лишь треть законов прошла два чтения. То есть Верховная Рада смогла адаптировать работу таким образом, чтобы важные законопроекты рассматривали и обрабатывали в течение более длительного периода времени, а это обычно свидетельствует о более качественных законах на выходе.

Две трети (до 63%) законов в течение 8-й сессии были приняты с нарушением регламента. Это напоминает ситуацию, которую мы наблюдали на протяжении первого полугода после начала полномасштабного вторжения. Нарушение регламента обычно касались скорости принятия законов. Высокие темпы прохождения законопроектов имеют свою цену — хуже их обработка.

Количественные показатели, проанализированные командой ЛЗИ, указывают лишь на тенденции работы парламента, но не свидетельствуют о повышении или снижении качества принятых законов. А видимое усиление правительственных позиций не отменяет полной зависимости политики Кабмина от решений офиса президента. Но даже из описанных тенденций можно сделать вывод, что работа парламентариев стабилизирована, законодательные инициативы в течение 8-й сессии обрабатывали тщательнее, «спамили» меньше и больше учитывали предложения Кабмина.