Внешнее финансирование бюджета: достижения и упущения

С начала полномасштабной войны и до июня 2023 года финансовая помощь от государств-союзников и международных организаций по сумме обязательств достигла 84,1 млрд евро (данные Кильского института). Из этой суммы 32,8 млрд евро приходится на помощь ЕС — его коллективных институтов и государств-членов. Финансовая поддержка от США составила 24,3 млрд евро, Японии — 5,6 млрд, Великобритании — 3,9 млрд евро.

С 1 января по 25 августа 2023 года Украина получила 29,7 млрд долл. США финансовой помощи от иностранных официальных доноров в государственный бюджет (см. табл. 1).

Согласно прогнозу МВФ в целом за 2023 год внешнее официальное финансирование Украины достигнет 41,9 млрд долл.

Финансовая помощь сыграла критически важную роль в продолжении бесперебойного предоставления публичных услуг в госсекторе Украины, покрытии масштабного дефицита бюджета и платежного баланса, обеспечении валютно-курсовой и ценовой стабильности.

За январь—июль 2023 года иностранные кредиторы и доноры профинансировали 48,5% расходов государственного и 44,7% расходов сводного бюджета Украины. Показательно, что заемное финансирование бюджета из внешних источников (686,2 млрд грн) кратно превышало привлечения от внутренних займов (77,7 млрд грн).

Общий профицит платежного баланса величиной 7,8 млрд долл. за первое полугодие, как и профицит финансового счета величиной 9 млрд долл., были более чем обеспечены внешними займами сектора государственного управления (12,2 млрд долл.). Без таких займов, как и без текущих трансфертов в этот сектор (17,8 млрд долл.), общее сальдо платежного баланса было бы отрицательным и достигло бы 22,2 млрд долл.

Иностранная грантовая помощь стала заметным источником пополнения доходов бюджета: ее объем составил 317,2 млрд грн, или 8,7 млрд долл. в январе—июле 2023 года. Крупнейшим донором грантовой поддержки Украины оставались США (310,8 млрд грн). В небольших объемах Украина получила безвозвратную помощь от Германии, Испании, Финляндии, Ирландии, Швейцарии, Бельгии, Исландии (всего около 6,4 млрд грн). Указанные средства направлялись в бюджет через Целевой фонд Всемирного банка (проект PEACE). Но привлекает внимание тот факт, что доля грантов в структуре внешнего официального финансирования сократилась с 45% в 2022 году до 29% в 2023-м.

При сравнении внешнего финансирования в 2023-м с прошлым годом очевидно более активное поступление иностранной помощи именно в этом году. За восемь месяцев 2023-го Украина получила почти столько же средств от западных кредиторов и доноров, как и за десять месяцев 2022 года. Иностранная помощь поступала в Украину по разным каналам и от разных доноров.

В частности, под эгидой Европейского инвестиционного банка (ЕИБ) в марте 2023 года начала действовать «Инициатива ЕС для Украины» как временный механизм финансирования потребностей нашей страны. Его частью является фонд, который пополняют государства — члены ЕС, Еврокомиссия и другие доноры. Фонд повышает финансовую состоятельность ЕИБ по выделению кредитов Украине.

В июне 2023 года Еврокомиссия выступила с инициативой создания Украинского фонда (Ukraine Facility), который должен покрывать краткосрочные потребности в восстановлении и среднесрочные расходы на модернизацию. Индикативный объем ресурсов фонда составит 50 млрд евро в 2024–2027 годах. На грантовую часть будет приходиться ориентировочно 17 млрд евро, на заемную — 33 млрд евро.

Запланированный новый инструмент — Украинский резерв — должен покрывать все расходы на предоставление грантовой помощи и гарантий ЕС и его институтов. Годовой бюджет Украинского резерва не может быть меньше 2,5 млрд евро, но не должен превышать 16,7 млрд евро.

В декабре 2022 года лидеры «Большой семерки» согласовали основание Многосторонней координационной платформы доноров. Руководящий комитет платформы состоит из высокопоставленных чиновников Еврокомиссии, Украины, США и включает представителей «Большой семерки». Платформа призвана координировать поддержку покрытия неотложных потребностей Украины и восстановления из разных источников. Со времени учреждения платформы были проведены пять заседаний ее Руководящего комитета.

Учреждения Всемирного банка МБРР и МАР с начала войны мобилизовали и использовали собственных ресурсов для поддержки Украины на сумму 25,2 млрд долл. В целом 18 стран сделали взносы в трастовые фонды Всемирного банка. При этом основным донором выступало правительство США (19,3 млрд долл.). Программа PEACE стала крупнейшим компонентом пула финансовой поддержки (см. табл. 2).

МВФ в марте 2022 года принял решение открыть административный счет для зачисления средств в поддержку финстабильности в Украине. По состоянию на июль 2023-го Украине было перечислено 1,1 млрд долл. грантов и 3,4 млрд долл. займов, аккумулированных на этом счету. Донорами стали правительства Канады (3,3 млрд долл.), Германии (1 млрд), Нидерландов (0,2 млрд), Бельгии (5 млн).

В марте 2023 года Совет директоров МВФ одобрил 4-летнюю программу EFF объемом 11,6 млрд СПЗ. Предварительная оценка, проведенная экспертами МВФ, показала, что Украина не может претендовать на какую-либо кредитную программу МВФ, поскольку динамика государственного долга Украины оценивалась как неустойчивая (с неизбежным наступлением долгового кризиса) в рамках как базового, так и нисходящего сценариев.

Чтобы сделать возможной новую кредитную программу для Украины, МВФ внес существенные изменения в свою политику финансового обеспечения. Во-первых, гарантии группы официальных двусторонних доноров по предоставлению ресурсов Украине были использованы как предохранители финансовых потерь МВФ. Во-вторых, обязательства кредиторов достичь облегчения долговой нагрузки Украины в процессе двухэтапной реструктуризации дали МВФ основания положительно оценивать состояние долговой устойчивости Украины в будущем.

Однако программа EFF оказалась самой дорогой в истории сотрудничества Украины с МВФ. Базовые начисления по EFF рассчитываются как процентная ставка СПЗ (сейчас 4% годовых) + 100 б.п. На непогашенный долг Украины по счету GRA (включающему EFF) затем начисляется до 300 б.п. надбавки МВФ. Такая надбавка имеет целью «наказывать» за чрезмерные займы у Фонда и стимулировать их досрочное погашение. Это означает, что конечная процентная ставка по займу EFF доходит до 8% годовых.

В результате обслуживания EFF и предыдущих RFI и Stand-by Украина должна будет выплатить МВФ 2,6 млрд долл. процентных платежей в период с августа 2023-го по декабрь 2027 года. Таким образом, отношение процентных обязательств в указанный период к размеру поступлений по программе EFF составляет 16,8%. Не стоит говорить о том, что сам заем EFF подлежит возврату в полном объеме. Тяжелое бремя процентных выплат в пользу МВФ не только будет поглощать бюджетные и валютные ресурсы Украины, но и повысит риски наступления долгового кризиса.

Таким образом, в этом году по сравнению с прошлым увеличились объемы внешней финансовой помощи от западных союзников. Эти объемы более-менее адекватно покрывали критические потребности Украины в ключевых сферах жизнедеятельности общества (кроме обороны) и обеспечивали продолжение предоставления публичных услуг. Они также играли ключевую роль в удержании макрофинансовой стабильности в Украине и стабилизации валютно-курсовой динамики в 2023 году.

Но решения о формах предоставления финансовой поддержки (70% — кредитные инструменты) и стоимости некоторых инструментов (в первую очередь займов МВФ) иногда принимались без учета запаса прочности государственных финансов Украины и рисков нарушения долговой устойчивости.

Обеспокоенность вызывают и дефицит целостного видения механизма привлечения и направления международной помощи на первоочередные нужды Украины, а также отсутствие проактивной позиции и действенных усилий украинской стороны в деле мобилизации внешнего финансирования и координации деятельности доноров.

Сейчас преобладание обычных инструментов покрытия бюджетного дефицита и экстренной финансовой помощи воюющей стране частично скрывают эти проблемы. Но переход страны к стадии восстановления и поствоенной реконструкции неизбежно усилит актуальность проблем привлечения приемлемых форм внешнего финансирования и формирования слаженного механизма мобилизации внешней помощи украинским государством с направлением ресурсов на приоритетные программы восстановления и модернизации страны.