Зовнішнє фінансування бюджету: досягнення та упущення

Від початку повномасштабної війни до червня 2023 року фінансова допомога від держав-союзниць і міжнародних організацій за сумою зобов’язань досягла 84,1 млрд євро (дані Кільського інституту). Із цієї суми 32,8 млрд євро припадає на допомогу ЄС — його колективних інститутів і держав-членів. Фінансова підтримка від США становила 24,3 млрд євро, Японії — 5,6 млрд, Великої Британії — 3,9 млрд євро.

З 1 січня до 25 серпня 2023 року Україна отримала 29,7 млрд дол. США фінансової допомоги від іноземних офіційних донорів до державного бюджету (див. табл. 1).

Прогноз МВФ передбачає, що загалом за 2023 рік зовнішнє офіційне фінансування України сягне 41,9 млрд дол.

Фінансова допомога відігравала критично важливу роль у продовженні безперебійного надання публічних послуг у держсекторі України, в покритті масштабного дефіциту бюджету і платіжного балансу, в забезпеченні валютно-курсової та цінової стабільності.

За січень—липень 2023 року іноземні кредитори й донори профінансували 48,5% видатків державного та 44,7% видатків зведеного бюджету України. Показово, що позичкове фінансування бюджету із зовнішніх джерел (686,2 млрд грн) кратно перевищувало залучення від внутрішніх позик (77,7 млрд грн).

Загальний профіцит платіжного балансу величиною 7,8 млрд дол. за перше півріччя, як і профіцит фінансового рахунку величиною 9 млрд дол., були більш ніж забезпечені зовнішніми позиками сектору державного управління (12,2 млрд дол.). Без таких позик, як і без поточних трансфертів до цього сектору (17,8 млрд дол.), загальне сальдо платіжного балансу було б від’ємним і сягнуло б 22,2 млрд дол.

Іноземна грантова допомога стала помітним джерелом поповнення доходів бюджету: її обсяг становив 317,2 млрд грн, або 8,7 млрд дол. у січні—липні 2023 року. Найбільшим донором грантової підтримки України залишалися США (310,8 млрд грн). У невеликих обсягах Україна отримала безповоротну допомогу від Німеччини, Іспанії, Фінляндії, Ірландії, Швейцарії, Бельгії, Ісландії (разом близько 6,4 млрд грн). Зазначені кошти спрямовувалися до бюджету через Цільовий фонд Світового банку (проект PEACE). Але привертає увагу той факт, що частка грантів у структурі зовнішнього офіційного фінансування скоротилася з 45% у 2022 році до 29% у 2023-му.

При порівнянні зовнішнього фінансування 2023-го з минулим роком очевидним є активніше надходження іноземної допомоги саме нинішнього року. За вісім місяців 2023-го Україна отримала майже стільки ж коштів від західних кредиторів і донорів, як і за десять місяців 2022 року. Іноземна допомога надходила до України за різними каналами та від різних донорів.

Зокрема, під егідою Європейського інвестиційного банку (ЄІБ) у березні 2023 року було започатковано «Ініціативу ЄС для України» як тимчасовий механізм фінансування потреб нашої країни. Його частиною є фонд, який поповнюють держави — члени ЄС, Єврокомісія та інші донори. Фонд підвищує фінансову спроможність ЄІБ щодо виділення кредитів Україні.

У червні 2023 року Єврокомісія виступила з ініціативою створити Український фонд (Ukraine Facility), що має покривати короткострокові потреби у відновленні та середньострокові витрати на модернізацію. Індикативний обсяг ресурсів фонду становитиме 50 млрд євро у 2024–2027 роках. Грантова частина становитиме орієнтовно 17 млрд євро, а позикова — 33 млрд євро.

Запланований новий інструмент — Український резерв — має покривати всі видатки на надання грантової допомоги та гарантій ЄС і його інститутів. Річний бюджет Українського резерву не може бути меншим від 2,5 млрд євро, але не має перевищувати 16,7 млрд євро.

У грудні 2022 року лідери «Великої сімки» погодили засування Багатосторонньої координаційної платформи донорів. Керівний комітет платформи складається з вищих посадових осіб Єврокомісії, України, США та включає представників «Великої сімки». Платформа покликана координувати підтримку покриття нагальних потреб України та відновлення з різних джерел. З часу заснування платформи було проведено п’ять засідань її Керівного комітету.

Установи Світового банку МБРР і МАР із початку війни мобілізували та використали власних ресурсів для підтримки України на суму 25,2 млрд дол. Загалом 18 країн зробили внески до трастових фондів Світового банку. При цьому основним донором виступав уряд США (19,3 млрд дол.). Програма PEACE стала найбільшим компонентом пулу фінансової підтримки (див. табл. 2).

МВФ у березні 2022 року прийняв рішення відкрити адміністративний рахунок для зарахування коштів на підтримку фінстабільності в Україні. Станом на липень 2023-го Україні було перераховано 1,1 млрд дол. грантів і 3,4 млрд дол. позик, акумульованих на цьому рахунку. Донорами стали уряди Канади (3,3 млрд дол.), Німеччини (1 млрд), Нідерландів (0,2 млрд), Бельгії (5 млн).

У березні 2023 року Радою директорів МВФ схвалено 4-річну програму EFF обсягом 11,6 млрд СПЗ. Попередня оцінка, виконана експертами МВФ, показала, що Україна не може претендувати на будь-яку кредитну програму МВФ, оскільки динаміка державного боргу України оцінювалася як нестійка (з неминучим настанням боргової кризи) у рамках як базового, так і низхідного сценаріїв.

Аби зробити можливою нову кредитну програму для України, МВФ вніс суттєві зміни до власної політики фінансового забезпечення. По-перше, гарантії групи офіційних двосторонніх донорів щодо надання ресурсів Україні були використані як запобіжники фінансових втрат МВФ. По-друге, зобов'язання кредиторів досягти полегшення боргового навантаження України в процесі двоетапної реструктуризації надали МВФ підстави позитивно оцінювати стан боргової стійкості України в майбутньому.

Однак програма EFF виявилася найдорожчою в історії співробітництва України з МВФ. Базові нарахування за EFF обчислюються як відсоткова ставка СПЗ (зараз 4% річних) + 100 б.п. На непогашений борг України за рахунком GRA (що включає EFF) далі нараховується до 300 б.п. надбавки МВФ. Така надбавка має на меті «карати» за надмірні позики у Фонду та стимулювати їхнє дострокове погашення. Це означає, що кінцева відсоткова ставка за позикою EFF доходить до 8% річних.

У результаті обслуговування EFF і попередніх RFI та Stand-by Україна повинна буде виплатити МВФ 2,6 млрд дол. відсоткових платежів у період із серпня 2023-го по грудень 2027 року. Таким чином, відношення відсоткових зобов'язань у зазначений період до розміру надходжень за програмою EFF становить 16,8%. Зайве говорити про те, що сама позика EFF підлягає поверненню у повному обсязі. Високий тягар відсоткових виплат на користь МВФ не лише поглинатиме бюджетні та валютні ресурси України, а й підвищуватиме ризики настання боргової кризи.

Отже, поточного року порівняно з минулим збільшилися обсяги зовнішньої фінансової допомоги від західних союзників. Ці обсяги більш-меш адекватно покривали критичні потреби України у ключових сферах життєдіяльності суспільства (крім оборони) і забезпечували продовження надання публічних послуг. Вони також відігравали ключову роль в утриманні макрофінансової стабільності в Україні та стабілізації валютно-курсової динаміки 2023 року.

Однак рішення щодо форм надання фінансової підтримки (70% — кредитні інструменти) та вартості деяких інструментів (передусім позик МВФ) іноді приймалися без урахування запасу міцності державних фінансів України та ризиків порушення боргової стійкості.

Стурбованість викликають і дефіцит цілісного бачення механізму залучення та спрямування міжнародної допомоги на першочергові потреби України, а також відсутність проактивної позиції та дієвих зусиль української сторони в справі мобілізації зовнішнього фінансування й координації діяльності донорів.

Нині переважання звичайних інструментів покриття бюджетного дефіциту та екстреної фінансової допомоги воюючій країні частково затушовують ці проблеми. Але перехід країни до стадії відновлення і поствоєнної реконструкції неминуче посилюватиме актуальність проблем залучення прийнятних форм зовнішнього фінансування та формування злагодженого механізму мобілізації зовнішньої допомоги українською державою із спрямуванням ресурсів на пріоритетні програми відновлення та модернізації країни.