Неефективність монобільшості: український досвід

Коли 2019 року українці вперше в історії довірили всю повноту влади одній політичній силі на чолі з президентом Володимиром Зеленським, чимало хто плекав сподівання, що це — унікальний шанс змінити країну та очиститися від політичних нашарувань минулого. Однак понад чотири роки правління монобільшості повністю спростували ці приємні, але глибоко помилкові ілюзії. В українських реаліях монобільшість не стала інструментом для якісних реформ, подолання системної корупції та перезапуску держави. Зате спричинилася до падіння ефективності державного управління, монополізації всієї повноти влади в руках офісу президента, кадрових прорахунків і низки помилкових рішень стратегічного характеру.

У серпні 2019 року було сформовано перший уряд монобільшості на чолі з Олексієм Гончаруком. Тоді президент Зеленський поставив завдання за п’ять років досягнути зростання української економіки на 40%. Обіцянки економічного дива й ефективної боротьби з корупцією були серед передвиборних гасел глави держави. Звісно, тоді ніхто не міг передбачити світової пандемії коронавірусу і повномасштабного російського вторгнення. Але простого аналізу діяльності Кабміну монобільшості до 24 лютого 2022 року цілком достатньо, щоб дійти висновку: жодних натяків на економічне диво в Україні не спостерігалося.

Монобільшість прийшла до влади у час, коли українська економіка перебувала на підйомі. ВВП зростав уже 14-й квартал поспіль. У квітні—червні 2019-го економіка України показала один з найкращих результатів після початку російсько-української війни 2014 року. Тоді ВВП зріс на 4,6%. Уряд Гончарука мав стати урядом професіоналів-технократів. Але проіснував найменше з усіх урядів і запам’ятався короткочасним зміцненням гривні, серйозним падінням доходів бюджету та обсягів промислового виробництва. Ще у третьому кварталі економіка утримувала позитивний імпульс і зросла на 4,1%. У четвертому кварталі економічне зростання уповільнилося до 1,5%. А вже у першому кварталі 2020 року українська економіка почала скорочуватися. Важливо, що падіння економіки розпочалося ще до оголошення у державі загального карантину. Врешті, терпець у Зеленського урвався, і на Банковій вирішили попрощатися з молодим головою Кабміну.

Поява коронавірусу в Україні у березні 2020-го збіглася у часі з відставкою уряду Гончарука та призначенням прем’єр-міністром Дениса Шмигаля. Економічні підсумки 2020 року були невтішні. Через пандемію українська економіка скоротилася на 3,8%. У 2021-му ВВП повернувся до зростання, але так і не зумів відіграти падіння першого року пандемії. Та важливі не просто ці статистичні цифри. Важливо те, що зменшення української економіки 2020 року було глибшим, а відновлення — значно повільнішим, ніж у більшості держав світу. Хоча Україна точно не була одним із головних центрів пандемії коронавірусу.

Для порівняння, світовий ВВП 2020 року впав на 3,4%, а український — на 3,8%. У 2021 році глобальна економіка зросла в середньому на 5,8%, тоді як українська навіть не змогла компенсувати обвал 2020-го, показавши зростання лише на 3,4%. Незважаючи на грандіозні програми на кшталт «Велике будівництво» та спроби реанімації економічного життя, уряд Дениса Шмигаля не зміг продемонструвати видатних досягнень. Навпаки, вляпався у серйозні скандали через розбалансовану роботу МОЗ і хаотичну підготовку енергетики до зими 2021/22 років.

Побічним ефектом правління монобільшості стало поступове розмивання принципу поділу гілок влади. Хитка система стримувань і противаг рухнула. Відбулася небачена концентрація повноважень в офісі президента, який по суті став ще однією паралельною гілкою виконавчої влади і перетворився на центр прийняття всіх головних рішень кадрового і стратегічного характеру. Посада керівника офісу президента за своєю значущістю і впливом значно перевершила голову уряду та Верховної Ради. Де-факто Україна доби монобільшості перетворилася на президентську республіку, хоча де-юре залишається парламентсько-президентською.

Прем'єр-міністр, який раніше був вагомою політичною фігурою, став звичайним клерком і позбувся політичної суб'єктності. Ніколи ще український уряд не перебував у такій тіні офісу президента. Законодавча гілка влади теж помітно деградувала. Посада голови Верховної Ради стала декорацією до президентської форми правління. Коли попередній спікер Дмитро Разумков спробував проявляти певну інституційну самостійність, йогозамінили на цілковито підконтрольну фігуру Руслана Стефанчука. Президентська фракція партії «Слуга народу» не перетворилася на взірець політичної принциповості та відповідальності, а стала центром постійних скандалів і не змогла встояти перед численними спокусами, які забезпечує влада.

Корупції не стало менше. Просто відбулося переформатування основних бенефіціарів отримання корупційних вигод. Вплив офісу президента на Офіс генпрокурора, судову систему, СБУ, ДБР та інші центральні державні органи значно посилився. Однак не став інструментом очищення країни від нечесних чиновників і системних антикорупційних змін. Клептократія і кумівство залишаються одними з головних вад влади періоду монобільшості, негативно впливаючи на якість роботи всього державного механізму. В умовах надмірної концентрації важелів управління в одних руках намітилася тенденція до збільшення кількості призначень на посади, виходячи з принципу лояльності й особистої відданості, а не професіоналізму і здібностей. Це призвело до падіння ефективності низки державних органів. Важливо, що навіть після звільнень через провальну роботу чи корупційні скандали окремі експосадовці з офісу президента чи друг дитинства Зеленського Іван Баканов, який очолював СБУ, так і не понесли якоїсь відповідальності.

Помітно посилився вплив авторитарного стилю управління на ухвалення рішень. Недостатня підготовка до можливої військової агресії Росії та нехтування попередженнями Заходу — це не лише помилки конкретних посадових осіб, а й наслідок неефективної самовпевненої моделі прийняття рішень в епоху монобільшості. Якби президенту довелося мати справу з коаліційним урядом і суб’єктним та достатньо незалежним парламентом, можливо, ще 2021 року було прийнято рішення про термінове будівництво оборонних споруд і мінних полів на напрямках можливих ударів російської армії. Аналогічно не було б скорочення фінансування ракетної програми після 2019 року. А Міністерством оборони керували б особи із значно вищим рівнем компетентності.

Із запровадженням воєнного стану централізація влади, яка й до того була дуже висока, ще більше зросла. Відбулася суттєва монополізація інформаційного простору. Помітно звузилися можливості місцевого самоврядування. Голови військових адміністрацій на час воєнного стану отримали право розпоряджатися обласними бюджетами. Також виникла негативна тенденція з відсторонення від посад міських голів. Лунають пропозиції розпустити районні та обласні ради. У планах уряду — зменшення фінансової самостійності місцевого самоврядування шляхом спрямування ПДФО з військових і поліції до державної скарбниці. Та чи зможе Кабмін, який раніше не демонстрував вміння ефективно і оперативно вирішувати багато питань із забезпечення потреб ЗСУ, розпорядитися цими коштами належним чином?

Заради справедливості варто сказати, що іноді монобільшість і концентрація влади в одних руках дійсно допомагають країні модернізуватися прискореними темпами. Все залежить від масштабу особистості, її принципів і світоглядних орієнтирів. Так сталося, зокрема, у Сінгапурі за часів правління Лі Куан Ю і у Південній Кореї в епоху президентства Пак Чон Хі.

Коли Сінгапур здобув незалежність, ніхто не очікував, що ця маленька держава за кілька десятків років перетвориться на одну з найбагатших країн світу. У лідера молодої держави Лі Куан Ю був вибір: красти і вивести друзів та родичів у списки «Форбс» чи служити своєму народу і вивести країну до десятки найкращих держав світу. Він вибрав другий варіант. Методи багаторічного прем’єр-міністра не можна назвати цілком демократичними. Але вони спрацювали і принесли феноменальний успіх. А Сінгапур у результаті здобув і економічний добробут, і демократію.

У випадку з Південною Кореєю економічні успіхи доби правління Пак Чон Хі також поєднувалися з авторитарною жорсткою формою правління і навіть репресіями. Коли військові прийшли 1962 року до влади, КНДР значно випереджала Південну Корею за рівнем розвитку та промисловим потенціалом. Пак Чон Хі взяв курс на прискорену індустріалізацію країни, надаючи протекцію галузям із високою доданою вартістю. Це заклало фундамент «корейського економічного дива». Ці приклади повчальні. Але вони також показують, що, радше, є певним винятком із правил і дієві лише за певних умов.

Монобільшість продемонструвала свою неефективність в українських реаліях, де погано працюють інституції та загалом низька якість політичних еліт. Очевидно, що відсутність монобільшості і формування уряду на коаліційній основі є більш ефективною політичною моделлю для України. Така система принаймні зберігає конкурентне політичне середовище та сприяє політичній еволюції, утримуючи баланс гілок влади. Це підвищує шанси на більш вдалі і правильні рішення та адекватнішу реакцію на зовнішні та внутрішні виклики.