Служби відновлення чи стара сітка Автодору. Кому довірили відбудову

Служби відновлення (колишні САДи з підпорядкування Укравтодору) — одні з ключових гравців у відбудові країни. У їхньому розпорядженні — мільярди гривень, а їхні практики не стали кращими.

2022 року САДи, як і ОВА, активно критикували за мільярди на ремонти доріг під час війни. А 2023-го, коли Служби автодоріг стали Службами відновлення, критики поменшало, хоча ремонт та утримання доріг залишилися у пріоритеті, та й підходи до освоєння коштів не змінилися.

Нині вони є замовниками робіт із відбудови у 24 регіонах. САДи стали розпорядниками понад 34 млрд грн тільки з Фонду ліквідації наслідків збройної агресії.

У війну Служби відновлення, як і більшість розпорядників бюджетних коштів, у закупівлях користуються можливістю укладати прямі договори на мільярди гривень, а також опціями збільшити вартість договорів через закупівлі додаткових робіт. Якщо 2023 року конкурентних закупівель на Prozorro Служби розмістили на 21,5 млрд грн очікуваної вартості, то прямих — у 2,5 разу більше, на майже 54 млрд грн.

Мільйони без аукціонів

Не секрет, що і 2023 року на ремонт та утримання доріг іде колосальна сума, яка вже зараз лише за сіткою колишнього Автодору сягає понад 30 млрд грн.

Великі суми на ремонт одних і тих же об'єктів часто йдуть без аукціону (торги з особливостями — з одним учасником).

Як, до прикладу, ремонт мосту через річку Случ у Рівненській області. Служба відновлення уклала договір на 527 млн грн із ТОВ «Автострада». Цікаво, що торік ця ж компанія ремонтувала цей же міст, тільки дешевше — за 390 млн грн. За даними Spending, Служба відновлення вже заплатила підряднику 346,2 млн грн із першої закупівлі. Попри такі витрати, активні ремонтні роботи стартували лише із серпня 2023-го.

Загалом же міст, якщо його ремонт обмежиться двома закупівлями, коштуватиме 916 млн грн.

Закупівлі змінюються, але не підрядники

Із розширенням функціоналу у Служб відновлення збільшився і діапазон ремонтів та закупівель. Разом із замовниками також перекваліфікувалися й підрядники — від дорожніх тендерів до відбудови електростанцій, будівництва водогонів, захисту об'єктів критичної інфраструктури, фортифікаційних споруд.

Незмінними залишаються ТОП фірм-улюбленців, тільки на спрощених умовах. Так, 2023 року 5-мільярдні підряди за прямими договорами і без конкурентних закупівель отримали:

• ТОВ «Автомагістраль-Південь» — 5,4 млрд грн від Служби відновлення в Запорізькій області на інженерні та будівельні роботи по об'єкту №14 та 5,32 млрд грн від Служби відновлення у Дніпропетровській області на будівництво магістрального водогону р.Інгулець—Південне водосховище;
• ТОВ «ОНУР КОНСТРУКЦІОН ІНТЕРНЕШНЛ» — 5,36 млрд грн від Служби відновлення у Львівській області на інженерні та будівельні роботи;
• ТОВ «Група компаній «АВТОСТРАДА» — 5,3 млрд грн від Служби відновлення в Дніпропетровській області на будівництво магістрального водогону Хортиця (ДВС2)—Томаківка—Марганець.

Таким чином, фірми з шорт-листа дорожнього будівництва перемістили до переліку головних підрядників відбудови в регіонах.

Мільярдні договори та самостійне визначення виконавців без тендерів — наслідки пункту 13 постанови КМУ №1178, який дає розпорядникам бюджетних коштів широкі можливості здійснення закупівель. Запровадження моніторингу закупівель Держаудитслужбою, як показує практика, особливого впливу на такі закупівлі не має.

Тому кроком №1 для служб мало би стати їхнє перезавантаження.

Так, нині Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури й Державне агентство відновлення та розвитку інфраструктури активно впроваджують антикорупційні заходи на найвищому рівні. Однак їх варто першочергово спустити у регіони, де і здійснюються закупівлі та виконуються проєкти відбудови.

Автодорівські САДи vs Служби відновлення: що треба змінити

Служби відновлення можуть стати прикладом того, як зі зміною назви змінюється суть. Однак наразі високим залишається ризик повторення старих схем.

Служби й досі працюють із формальними антикорпрограмами, з недіючими громадськими радами, а про конкурси на посади там узагалі забули.

Нині середньостатистична Служба — це 58– 60 працівників. Середня заробітна плата працівника 2022 року становила близько 30 тис. грн на місяць.

У керівників зарплати вищі — в середньому 73 тис. грн, або 2 тис. дол., на місяць. За нашими даними, найбільше 2022 року отримали начальники Служб у Хмельницькій (1,81 млн грн, або майже 50 тис. дол.), Чернігівській (1,75 млн грн, або майже 48 тис. дол.), Чернівецькій (1,57 млн грн, або майже 43 тис. дол.), Івано-Франківській (1,53 млн грн, або майже 42 тис. дол.) і Тернопільській (1,39 млн грн, або 38 тис. дол.) областях.

Проте, незважаючи на достатньо високі зарплати, існують серйозні ризики призначення на посади керівників Служб відновлення осіб із низьким рівнем доброчесності. 2019 року Національне антикорупційне бюро затримало керівника САД у Миколаївський області під час одержання ним траншу відкату — 90 тис. дол. 2023 року Вищий антикорупційний суд визнав колишнього начальника САД у Хмельницькій області винним в нецільовому використанні бюджетних коштів при здійсненні ремонту мосту.

Прозоре призначення керівників має стати одним із першочергових заходів реформування Служб відновлення. Нині мінімум шість Служб не мають постійних керівників. Враховуючи, що Служби відновлення вже розпочали відбудову перших об’єктів, потрібно вже зараз призначати очільників на засадах прозорості та з обов’язковою перевіркою на доброчесність.

Реальні антикорупційні програми. Досі вони були формальними документами, а мають стати стратегічними інструментами ризик-менеджменту.

Наразі Служби відновлення в регіонах активно затверджують антикорупційні програми.

Наведу три ключові ризики та заходи впливу на них, які додали Служби до програм після наших рекомендацій:

• неоприлюднення обґрунтування очікуваної вартості предмета закупівлі, як, наприклад, у закупівлі на 5,4 млрд грн, що здійснювалася Службою відновлення у Запорізькій області. Це призводить до неможливості перевірити обґрунтованість і доцільність визначення такої суми. Існує ризик завищення вартості такої закупівлі, тому важливо передбачити документальне підтвердження розрахунку очікуваної вартості предмета закупівлі;
• неоприлюднення всіх додатків до договору, у тому числі кошторисної документації, при закупівлі робіт (послуг) із ремонту/будівництва, специфікацій до договору. Аналогічний тендер на 296 млн грн Служби відновлення у Чернівецькій області унеможливлює перевірку відповідності цін ринковому рівню, а відповідно, обмежує контроль над вартістю та якістю виконання договору. Це може призвести до потенційного необґрунтованого завищення ціни предмета закупівлі. Заходом мінімізації цього ризику є обов'язковість публікації кошторисної документації, специфікацій і всіх інших додатків до договору;
• умисність скасування закупівель. Це звичайна практика, коли у конкурентних закупівлях виграє не той учасник. Так, Служба відновлення у Вінницькій області скасувала тендер на 1,1 млрд грн через годину після оголошення переможця.

Також практика скасування тендерів використовується як можливість повторно оголосити закупівлю в одного учасника. Це може свідчити про приватний інтерес посадових осіб. Виходом із ситуації є документальне підтвердження обґрунтування скасування закупівлі, а також забезпечення внутрішнього контролю.

Важливо, щоб програми стали реальними запобіжниками корупційних ризиків, а не декларативними документами. Це можливо тільки в тому разі, якщо Служби відновлення виконуватимуть на практиці заходи впливу задля попередження ризиків. Це ми моніторитимемо.

Служби відновлення вже зараз повинні «виходити з бульбашки» та робити кроки до перезавантаження й посилення доброчесності. Адже нині вони так здійснюють закупівлі, нібито війну вже виграно і країну відбудовано, — мільярди без торгів, мільйони на автомобілі, мультимедійні комплекси та благоустрій території Служб.