Лоббирование в Украине: to be or not to be?

На политическом горизонте возникла идея внедрить институт лоббирования. Это уже не первая попытка урегулировать социополитические отношения в нашей стране. В последний раз глобальный анонс о создании плацдарма для института лоббирования прозвучал еще в парламенте предыдущего созыва. Если не ошибаюсь, в начале каденции тогда подали три законопроекта, соавтором одного из которых был и я.

В контексте внедрения лоббирования можно вспомнить и 2017 год, когда группа парламентариев от разных фракций зарегистрировала проект закона «Об обеспечении прозрачности и законности коммуникации с субъектами властных полномочий», который включили в повестку дня в 2018-м, но в августе 2019 года — отозвали. Затем, в начале 2020-го, бютовцы Сергей Власенко и Юлия Тимошенко подали проект «О государственной регистрации субъектов лоббирования и осуществлении лоббирования в Украине», к которому одиозный нардеп Дубинский «приклеил» свой альтернативный. Хотя от последнего ничего разумного в здании под куполом не ожидали.

Таким образом, в конце сентября в наших руках оказался законопроект с символично лаконичным названием «О доброчестном лоббировании», который включает широкомасштабные, но, к сожалению, не детализированные изменения в упомянутом выше секторе социополитических правоотношений. Эта инициатива, кстати, тут же оказалась под шквалом критики представителей общественности, которые увидели в ней возможное ущемление прав третьего сектора. Еще и под надзором Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, действующему главе которого якобы поручена основная лоббистская функция законопроекта. В чем, честно говоря, нет ничего странного: именно НАПК получит полномочия контролировать все происходящее в сфере лоббирования.

Конечно, сделать прозрачным и системным институт лоббирования важно для любой цивилизованной страны, но что именно предлагает этот законопроект? И правда ли, что он может ударить по правам общественности принимать участие в подготовке и продвижении в парламент законодательных актов? Давайте разбираться.

Зачем вообще закон о лоббировании и какими должны быть его ключевые нормы

Закон о лоббировании необходим для урегулирования разного рода влияний, включая в первую очередь финансовое «давление» при принятии политических решений государственной важности. Другими словами, лоббирование, согласно определению Cambridge Dictionary, — это попытка убедить кого-либо из органов публичной власти, как правило, избранного члена правительства или парламента, поддержать законы или подзаконные акты, предоставляющие или создающие преимущество для какой-то организации или отрасли. Правительства разных стран стремятся урегулировать лоббирование организованных групп (компаний, ассоциаций, финансово-промышленных групп и т.д.) с целью предотвращения политической коррупции, устанавливая критерии прозрачности по возможному незаконному влиянию этих субъектов.

Соответственно, ряд государств уже довольно давно внедрили институт лоббирования, в частности речь идет о США, Франции, Германии, Италии, Израиле и других странах. Обычно нет устоявшихся норм, являющихся обязательными. Однако типичен подход к созданию публичного реестра лоббистов, куда вносятся основные данные о субъекте лоббирования, направлении его деятельности, клиентах и тому подобном.

Что предлагает зарегистрированный законопроект

Действие проекта закона «О добровольном лоббировании», который планируется подать в Верховную Раду Украины, должно распространяться на отношения, возникающие при лоббировании между, цитирую, «бенефициаром, клиентом, субъектами лоббирования и объектами лоббирования, во время обретения и прекращения статуса субъекта лоббирования, а также во время осуществления государственного надзора в сфере осуществления лоббирования».

При этом исключаются из процесса регулирования представительства внешнеполитических интересов дипломатических учреждений, СМИ, религиозные организации. Также не может быть предметом лоббирования нормативно-правовой акт по сужению существующих прав и свобод человека, нацбезопасности и обороне, целостности и неприкосновенности государства. А еще, по справедливому мнению авторов, лоббирование не может быть направлено на нарушение территориальной целостности Украины, а также влиять на внесение изменений в законодательство по вопросам выборов и референдумов. И — свободы мировоззрения и вероисповедания.

Предметом лоббирования также не может быть судебное решение, включая официальную позицию Конституционного суда Украины и индивидуальные акты.

При чем здесь НАПК

Уполномоченным органом от государства должно стать Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции. Именно НАПК будет утверждать Кодекс этического поведения лоббиста, но после консультаций с общественностью, заинтересованными сторонами и лицами, которые их представляют. Следует обратить внимание и на создание Реестра прозрачности, который вводится с целью сбора, накапливания, учета, отображения и предоставления информации об осуществлении лоббирования. Внесение сведений в указанную базу данных будет бесплатным. Безусловным требованием к реестру станет полная информация о субъекте лоббирования. Но часть информации, подпадающей под защиту персональных данных, будет с ограниченным доступом. Также урегулирован момент о подаче ежеквартальных отчетов в электронной форме.

Будут установлены и ограничения. Речь идет о клиентах и бенефициарах, представляющих государство-агрессора. Очевидно, отслеживание тоже ляжет на плечи сотрудников НАПК. За нарушение требований, запретов и ограничений, определенных законом о доброчестном лоббировании в Украине, проект устанавливает уголовную, административную, дисциплинарную и/или гражданско-правовую ответственность.

Правы ли активисты в своих опасениях

В целом внедрение указанных выше норм сейчас выглядит как некая абстракция. В этом и состоят основной риск и поле для злоупотреблений. Без полноценного обсуждения, понимания, как именно НАПК сумеет справиться с имплементацией этих новелл и будет в состоянии привлекать к ответственности лиц, нарушающих в этом аспекте законодательство, нечего и лезть в соответствующую отрасль. Тем более в ситуации, когда после международного аудита деятельности НАПК стал очевиден ряд проблем с прозрачностью и лояльностью к власти этого института во главе с Новиковым. Отдать такую лакомую нишу НАПК без проработки проблем и усвоения уроков?

То есть очевидна проблема с доверием к НАПК во главе с Новиковым. С учетом этого совсем не удивительно, что глава Центра противодействия коррупции позволил себе неприятную реплику в его адрес. По словам Шабунина, руководителю НАПК на Банковой предложили должность генпрокурора при соответствующем количестве голосов за законопроект. Люди, где Новиков, а где сбор голосов под законопроект? Принимая во внимание этот критерий, у Давида Арахамии шансов стать генпрокурором значительно больше. Но напомню: срок полномочий Новикова во главе Нацагентства истекает менее чем через полгода, и можно предположить, что действующий руководитель на самом деле беспокоится о том, как дальше строить свою карьеру. Только, по последней информации, Новиков вряд ли займет кресло на Резницкой: его кандидатуру Ермак не рассматривает. А вот окончательно испортить свою репутацию сможет. Тем более что поводы в законопроекте есть.

Итак, руководитель ЦПК Виталий Шабунин уверен, что введение этих норм — это не о благих намерениях, а об элементарной мести гражданскому сектору за открытие е-деклараций. К слову, 10 октябрю президент Зеленский все же подписал соответствующий законопроект, и теперь электронные декларации станут открытыми. Но законопроєктом об урегулировании лоббирования, по мнению главы ЦПК, (не)элиты попытаются закрыть для экспертов не из мира политики доступ к законотворческому процессу.

Проще говоря, сегодня фактическим автором норм любого законопроекта может быть эксперт или общественный деятель, работающий в соответствующей сфере. Однако, согласно нормам упомянутого законопроекта, за каждое добавленное слово или часть в какой-либо статье любого проекта специалиста, не являющегося субъектом законодательной инициативы (перечень определен Конституцией Украины. — А.Л.), придется регистрироваться в «базе лоббистов», которую администрирует НАПК. Это значительно усложнит доступ к формированию повестки дня реформ.

Но что еще я бы добавил. В Законе «О правотворческой деятельности», принятом 24 августа 2023 года, содержится следующая норма: «Кабмин должен разработать Закон «О лоббизме» на протяжении 6 месяцев». Кроме этого, в Государственной антикоррупционной программе есть положение о принятии закона «О лоббизме». То есть, что уже отмечалось, так или иначе законодательное регулирование лоббизма появится в повестке дня. Но лоббизм — это же о том, как не позволить финансово-промышленным группам (читайте — олигархам) кулуарно влиять на формирование законодательных изменений.

Так что если власть прибегнет к обрезанию возможностей для представителей гражданского общества формировать повестку дня реформ, то это отсечет не только общественность. А также международные организации, ключевых геополитических партнеров и ведомства, которые годами предлагали вестернизировать законодательство по разным отраслям, сделав процедуры и институты лучшими и более прозрачными в их деятельности.

Понятно же, что посольства или представители Международного валютного фонда не будут бегать за каждой поправкой, особенно если ее могут внести в ходе «постатейного обсуждения» на сессии парламента. Все просто и прямолинейно, как дуло танка. МВФ никогда не разбирает в деталях законопроекты, отдавая это экспертам национального уровня, которые каждую запятую отслеживают. Теперь всех этих экспертов нужно будет внести в реестр.

Почему это плохо

К сожалению, в украинских реалиях крупные финансово-промышленные группы все равно найдут теневые пути для обхода ограничений закона «О доброчестном лоббировании», или как бы его ни назвали. А вот на влиянии общественных организаций, которые последние почти десять лет являются основой для реформирования государства, можно будет поставить крест. Всех авторов каких-либо поправок — в реестр. Со всем перечнем персональных данных, и в случае «неприятных» изменений в законодательство — под риск разного рода ответственности.

Мы же понимаем, даже если относиться к действующему главе НАПК позитивно, что Новиков вскоре уйдет. Сейчас сложно прогнозировать, в какую сторону и кто усвоит уроки правления Новикова и проблем института, — публичной дискуссии по этому поводу нет. А представим, что вместо него придут новые венедиктовы-сухачевы… Искусственным образом будут ограничивать доступ, исключать из реестра, а подал поправку без включения — ответственность.

…Вообще-то закон о лоббизме — это неплохая идея, но точно не актуальная. В лучшем случае не заработает, в худшем — станет карательным механизмом. В наших реалиях нет сомнений, что депутаты сделают все возможное, чтобы отсечь активистов от какого-либо влияния на формирование новых законов. Дайте им только шанс, который сейчас просто повис в воздухе.