Лобіювання в Україні: to be or not to be?

На політичному небосхилі виникла ідея запровадити інститут лобіювання. Це вже не перша спроба врегулювати відповідні соціополітичні відносини в нашій країні. Востаннє глобальний анонс про створення плацдарму для інституту лобіювання відбувся ще у парламенті попереднього скликання. Якщо не помиляюся, на початку каденції тоді було подано три законопроєкти, співавтором одного з яких був і я.

У контексті запровадження лобіювання можна згадати і 2017 рік, коли група парламентаріїв від різних фракцій зареєстрували проєкт закону «Про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень», який було включено до порядку денного 2018-го, проте в серпні 2019 року — відкликано. Згодом, на початку 2020-го, бютівці Сергій Власенко і Юлія Тимошенко подали проект «Про державну реєстрацію суб'єктів лобіювання та здійснення лобіювання в Україні», до якого одіозний нардеп Дубінський «приклеїв» свій альтернативний. Зрештою, від останнього нічого розумного в будівлі під куполом не очікувалося.

Отож станом на кінець вересня до наших рук потрапив законопроєкт із символічно-лаконічною назвою «Про доброчесне лобіювання», що включає широкомасштабні, але, на жаль, не деталізовані зміни у вищезгаданому секторі соціополітичних правовідносин. Ця ініціатива, до речі, тут же потрапила під шквал критики представників громадськості, які побачили у ній можливий утиск прав третього сектору. Ще й під наглядом Національного агентства з питань запобігання корупції, чинному голові якого нібито доручено основну лобістську функцію законопроєкту. У чому, чесно кажучи, немає нічого дивного: саме НАЗК отримає повноваження з контролю за тим, що відбувається у сфері лобіювання.

Звісно, зробити прозорим і системним інститут лобіювання важливо для будь-якої цивілізованої країни, але що саме пропонує цей законопроєкт? І чи правда, що він може вдарити по правах громадськості брати участь у підготовці та просуванні до парламенту законодавчих актів? Розберімося.

Навіщо взагалі закон про лобіювання і якими мають бути його ключові норми

Закон про лобіювання необхідний для врегулювання різного роду впливів, включаючи перш за все фінансовий «тиск» під час ухвалення політичних рішень державної ваги. Іншими словами, лобіювання, згідно з визначенням Cambridge Dictionary, — це спроба переконати когось із органів публічної влади, як правило, обраного члена уряду чи парламенту, підтримати закони чи підзаконні акти, які надають або створюють перевагу певній організації чи галузі. Уряди різних країн намагаються врегулювати лобіювання організованих груп (компаній, асоціацій, фінансово-промислових груп тощо) з метою запобігти політичній корупції, встановлюючи критерії прозорості щодо можливого незаконного впливу зазначених суб’єктів.

Відповідно, низка держав уже доволі давно запровадили інститут лобіювання, зокрема йдеться про США, Францію, Німеччину, Італію, Ізраїль та інші країни. Зазвичай немає усталених норм, які є обов’язковими. Проте типовим є підхід створення публічного реєстру лобістів, куди вносяться основні дані про суб’єкта лобіювання, напрям його діяльності, клієнтів і таке інше.

Що пропонує зареєстрований законопроєкт

Дія проєкту закону «Про добровільне лобіювання», який планується подати до Верховної Ради України, має поширюватися на відносини, що виникають під час лобіювання між, цитую, «бенефіціаром, клієнтом, суб’єктами лобіювання та об’єктами лобіювання, під час набуття та припинення статусу суб’єкта лобіювання, а також під час здійснення державного нагляду у сфері здійснення лобіювання».

При цьому виключаються з процесу регулювання представництва зовнішньополітичних інтересів дипломатичних установ, ЗМІ, релігійні організації. Також не може бути предметом лобіювання нормативно-правовий акт щодо звуження існуючих прав і свобод людини, нацбезпеки та оборони, цілісності і недоторканності держави. А ще, на слушну думку авторів, лобіювання не може бути спрямоване на порушення територіальної цілісності України, а також впливати на внесення змін до законодавства з питань виборів і референдумів. І — свободи світогляду і віросповідання.

Предметом лобіювання також не може бути судове рішення, включаючи офіційну позицію Конституційного суду України та індивідуальні акти.

До чого тут НАЗК

Уповноваженим органом від держави має стати Національне агентство з питань запобігання корупції. Саме НАЗК затверджуватиме Кодекс етичної поведінки лобіста, проте після консультацій із громадськістю, зацікавленими сторонами та особами, які їх представляють. Варто зауважити і на створенні Реєстру прозорості, що запроваджується з метою збирання, накопичення, обліку, відображення та надання інформації про здійснення лобіювання. Внесення відомостей до зазначеної бази даних буде безоплатним. Безумовною вимогою до реєстру стане повна інформація про суб’єкта лобіювання. Але частина інформації, що підпадає під захист персональних даних, буде з обмеженим доступом. Також врегульовано момент із подачею звітів, які мають щоквартально надходити в електронній формі.

Встановлені будуть і обмеження. Мова йде про клієнтів і бенефіціарів, які репрезентують державу-агресорку. Вочевидь, відстеження теж ляже на плечі співробітників НАЗК. За порушення вимог, заборон та обмежень, визначених законом про доброчесне лобіювання в Україні, проєктом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність.

Чи мають рацію активісти у своїх побоюваннях

Загалом запровадження вищезгаданих норм наразі виглядає як певна абстракція. В цьому і є основний ризик і поле для зловживань. Без повноцінного обговорення, розуміння, як саме НАЗК зможе дати раду імплементації зазначених новел і стане спроможним притягати до відповідальності осіб, що порушують у цьому аспекті законодавство, немає чого й лізти у відповідну галузь. Тим паче в ситуації, коли після міжнародного аудиту діяльності НАЗК стала очевидною низка проблем із прозорістю та лояльністю до влади цієї інституції на чолі з Новіковим. Віддати таку ласу нішу НАЗК без опрацювання проблем і засвоєння уроків?

Тобто очевидна проблема з довірою до НАЗК на чолі з Новіковим. Зважаючи на це, зовсім не дивно, що голова Центру протидії корупції дозволив собі неприємну репліку на його адресу. За словами Шабуніна, керівнику НАЗК на Банковій запропонували посаду генпрокурора у разі наявності відповідної кількості голосів за законопроєкт. Люди, де Новіков, а де збирання голосів під законопроєкт? Зважаючи на цей критерій, у Давида Арахамії шансів стати генпрокурором значно більше. Але нагадаю: строк повноважень Новікова на чолі Нацагентства спливає менш як за пів року, і можна припускати, що чинний голова справді турбується про те, як далі будувати свою кар'єру. Тільки, за останньою інформацією, Новіков навряд чи займе крісло на Різницькій: його кандидатури Єрмак не розглядає. А от остаточно зіпсувати свою репутацію зможе. Тим більше що приводи у законопроєкті є.

Отже, керівник ЦПК Віталій Шабунін впевнений, що запровадження відповідних норм — це не про благі наміри, а про елементарну помсту громадянському сектору за відкриття е-декларацій. До слова, 10 жовтня президент Зеленський таки підписав відповідний законопроєкт, і тепер електронні декларації стануть відкритими. Проте законопроєктом про врегулювання лобіювання, на думку голови ЦПК, (не)еліти спробують закрити для експертів з-поза світу політики доступ до законотворчого процесу.

Простіше кажучи, сьогодні фактичним автором норм будь-якого законопроєкту може бути експерт або громадський діяч, що працює у відповідній сфері. Однак, за нормами вищезгаданого законопроєкту, за кожне додане слово або частину певної статті якогось проєкту того чи іншого фахівця, що не є суб’єктом законодавчої ініціативи (перелік визначений Конституцією України. — О.Л.), доведеться реєструватися в «базі лобістів», що адмініструється НАЗК. Це значно ускладнить доступ до формування порядку денного реформ.

Але що ще я додав би. У Законі «Про правотворчу діяльність», ухваленому 24 серпня 2023 року, фіксуємо таку норму: «Кабмін має розробити Закон «Про лобізм» протягом 6 місяців». Крім цього, в Державній антикорупційній програмі є положення про ухвалення закону «Про лобізм». Тобто, про що вже зазначалося, так чи інакше законодавче регулювання лобізму постане на порядку денному. Але лобізм — то ж про те, як не дати фінансово-промисловим групам (читайте — олігархам) кулуарно впливати на формування законодавчих змін.

Тож якщо влада піде на відрізання можливостей для представників громадянського суспільства щодо формування порядку денного реформ, буде відкинута не тільки громадськість. Але й міжнародні організації, ключові геополітичні партнери і відомства, які роками пропонували вестернізувати законодавство за різними галузями, зробивши процедури та інституції кращими і прозорішими у їхній діяльності.

Зрозуміло ж, що посольства чи представники Міжнародного валютного фонду не будуть бігати за кожною поправкою, особливо якщо її можуть внести під час «постатейного обговорення» на сесії парламенту. Все просто і прямолінійно, як дуло танка. МВФ ніколи не розбирає в деталях законопроєкти, віддаючи це експертам національного рівня, які кожну кому відстежують. Тепер усіх цих експертів потрібно буде внести до реєстру.

Чому це погано

На жаль, в українських реаліях великі фінансово-промислові групи однаково знайдуть тіньові шляхи обходу обмежень закону «Про доброчесне лобіювання», чи хоч би як його ще назвали. А ось на впливах громадських організацій, що останні майже десять років є основою для реформування держави, можна буде ставити хрест. Усіх авторів будь-яких поправок — у реєстр. З усім переліком персональних даних, і у разі «неприємних» змін до законодавства — під ризик різного виду відповідальності.

Ми ж розуміємо, навіть якщо ставитися до чинного голови НАЗК позитивно, що Новіков незабаром піде. Наразі важко прогнозувати, в який бік і хто засвоїть уроки правління Новікова і проблем інституції, — публічної дискусії з цього приводу немає. А уявімо, що замість нього прийдуть чергові венедіктови-сухачови… Штучним чином будуть обмежувати доступ, виключати з реєстру, а подав поправку без включення — відповідальність.

…Узагалі закон про лобізм — це непогана ідея, але точно не на часі. В кращому разі не запрацює, в гіршому — стане каральним механізмом. У наших реаліях немає сумнівів, що депутати зроблять усе можливе, аби лише відсікти активістів від будь-якого впливу на формування нових законів. Лише дайте їм шанс, який наразі просто завис у повітрі.