Нужна ли поствоенной Украине крепкая рука и новая президентская Конституция?

Недавнее заявление первого вице-спикера и приближенного к президенту человека Александра Корниенко о том, что власть тестирует президентскую модель, весьма неоднозначна, но небезосновательна. Сколько бы сам Корниенко потом ни объяснял, что его слова вырваны из контекста, он всего лишь констатировал фактическое состояние дел. Ведь сейчас президент контролирует и парламент, и правительство. И самое главное — руководит силовым блоком в условиях войны.

Идея о расширении власти президента для Украины всегда актуальна, а желание любого очередного гаранта Конституции оттяпать больше полномочий у парламента и Кабмина — закон. Так, может, нам и надо идти туда, наделив президента на уровне Конституции ответственностью за исполнительную ветвь власти? А если нет, то все-таки почему?

Как президенты влияли на власть в стране

Нынешняя парламентско-президентская форма сменила президентско-парламентскую вследствие внесения изменений в Конституцию 2004 года. Но, несмотря на все изменения в Основной Закон, каждый президент находил возможность его нарушать и расширять свои фактические полномочия.

По Конституции 1996 года, парламент утверждал кандидата на должность премьера и мог выказывать недоверие составу правительства. Но всех министров президент Кучма назначал по предложению премьера без участия народных депутатов. Поэтому парламент не контролировал ни министров, ни поручения президента правительству.

Олигархат в его классическом понимании породили выборы 1998 года, когда депутатами были избраны представители крупного бизнеса. Президент Кучма с помощью силовых структур и через предоставление доступа к бюджетным средствам контролировал этих олигархов.

Под конец каденции Леонида Кучмы, чтобы урегулировать кризис, с нарушениями процедуры в Конституцию внесли изменения, отняв у президента часть полномочий. Инициировать выбор кандидатов на должность премьера и большинства министров теперь мог парламент, президент ограничился лишь кандидатами на должности министров иностранных дел и обороны. Весь состав правительства утверждал парламент. Похожая ситуация была и с генпрокурором и главой СБУ: чтобы их назначить, нужно было согласие депутатов.

Казалось, что светлое будущее без нарушений Конституции наступит после Помаранчевой революции. Однако новоизбранный президент Ющенко начал отменять указы о назначении судей Конституционного суда и генерального прокурора.

Позже действующая редакция Конституции мешала Януковичу стать диктатором, поэтому в июле 2010 года 252 народных депутата обратились в КСУ, чтобы выяснить, были ли приняты изменения в Конституцию 2004 года в соответствии с процедурой. Конституционный суд согласился, что процедуру нарушили, и отменил изменения 2004 года. Возвращение к Конституции 1996 года укрепило единоличную власть Януковича, и как следствие мы получили Революцию Достоинства.

21 февраля 2014 года после бегства Януковича парламент конституционным большинством принял закон о восстановлении действия отдельных положений Конституции Украины 2004 года.

Новоизбранный президент Порошенко продолжил практику предшественников и находил новые способы нарушать Конституцию. К примеру, народные депутаты наделили его несвойственными полномочиями в отношении создания НАБУ, формирования конкурсных комиссий для отбора директора и его назначения на должность.

После резкого старта и турборежима президента Зеленского практически исчезли ожидания, что он не будет нарушать Конституцию. Продолжая практику Ющенко, в марте 2021 года президент отменил указ о назначении Александра Тупицкого и Александра Касминина судьями Конституционного суда. Также действующий президент очень любит давать поручения правительству, хотя по Конституции он не является главой исполнительной власти. А недавний документ, который появился в публичном пространстве, где поручение премьер-министру дает уже глава офиса президента Ермак, лишь закрепили факт того, как удачно Банковая отрабатывает президентскую модель.

Все эти истории ведут к одному выводу: независимо от того, по какой Конституции мы живем и кто имеет больше полномочий — парламент или президент, смешанная форма правления с заложенным в нее дуализмом (а главы областных администраций, которые сейчас координируют силовиков и территориальные органы центральной власти в регионах, назначаются и контролируются президентом) толкает президентов нарушать Конституцию, а вместе с ней и фундаментальный баланс власти. То есть рано или поздно, чтобы уравновесить систему государственного управления, встанет вопрос самоопределения: куда нам — к парламентской или президентской республике?

Может ли Украина повторить успех президентской республики США?

Когда мы слышим об успешной президентской республике, в голову сразу приходят США. Страны Латинской Америки и страны Африки пытались воссоздать эту модель, но все заканчивалось либо военной диктатурой, либо скатыванием до уровня банановых республик, с разительным расслоением на бедных и богатых и слабой экономикой.

Так почему же система власти в США сделала государство таким успешным? Баланс ветвей власти, заложенный в Конституции США в 1787 году, фактически остается неизменным на протяжении трех столетий. Она жизнеспособна, благодаря сумме нескольких факторов.

Во-первых, в Конституцию США заложена эффективная система сдерживаний и противовесов между президентом и парламентом. Если президент не одобряет закон, его могут повторно принять двумя третями голосов Сената и Палаты представителей. (Хотя обычно без воли президента принять законопроект невозможно.) Приход к власти Дональда Трампа как раз и продемонстрировал, насколько мощно работает система противовесов и институции в этом государстве.

Во-вторых, важным фактором является то, что США — федерация, а не унитарное государство. Так что у каждого штата есть существенная финансовая самодостаточность, поскольку через модель распределения власти между центром и субъектами федерации значительная часть полномочий и денег для их реализации в стране отдана именно на уровень штатов. Поэтому даже если бы кто-то из президентов захотел установить диктатуру, он не смог бы этого сделать из-за невозможности сосредоточить доступ к государственным деньгам в своих руках.

Да, действительно, у нас тоже идет процесс децентрализации власти, и деньги и полномочия — у громад. Однако же это было до войны. Сейчас мы наблюдаем войну между центром и органами местного самоуправления за НДФЛ военных. К тому же постоянные наезды на «несвоих» мэров, которых отстраняют от власти, используя инструмент военных администраций. Государство стабильно отжимает деньги и полномочия у громад, и это говорит о непостоянстве реформы.

В-третьих, двухпартийная политическая система добавляет стабильности американской власти, ведь заставляет балансировать противоположные политические интересы и учитывать интересы разных общественных групп.

А что у нас в Украине? Партии лидерского типа без идеологий, ответственности и каких-либо перспектив в случае, если лидера не станет или он захочет уйти из политики. В государстве вообще нет политической структурированности, однако же и не будет, если мы пойдем в сторону президентской республики.

Поэтому надежды, что, скопировав американскую систему власти, мы заживем счастливо, иллюзорны. Ведь условия и традиции у нас кардинально разные. Тем более что, несмотря на всю силу американской системы власти и партийной структурированности, сегодня мы видим, что и в Америке не все обстоит благополучно — республиканцы перестали быть едиными после появления фигуры Трампа в политике. Один из ведущих конституционалистов США Дэвид Вильямс отмечает: «К сожалению, конституционные проблемы так глубоки, а риски следующих президентских выборов так глобальны, что это не будет продолжаться вечно… Мы в Америке не меньше вас нуждаемся в парламентской системе, потому что президентская провоцирует лобные столкновения и конфликты».

Противники парламентской республики часто спрашивают: а что было бы с Украиной после начала широкомасштабного вторжения, если бы она была парламентской республикой? Риски отсутствия стабильного правительства обычно есть. Но! Проблемы с формированием правительства в Украине были и в условиях полупрезидентской республики. Они есть и сейчас: правительство Шмыгаля якобы и есть, но оно не имеет никакой субъектности. То есть институция, которая должна была бы руководить всей исполнительной властью, является лишь статистом офиса президента. А в нем заправляют люди, которых никто из нас не избирал. Эти люди обросли своими аппаратами, кучей советников и консультантов, которые руководят всеми процессами в стране, однако же юридически ни за что не отвечают.

Вся система госуправления напичкана «своими» людьми, и это ужас. И, по мне, больший, чем коалиционное правительство, где партии хотя бы номинально будут продвигать лучших своих, которые будут конкурировать между собой, а не молча выполнять команды неизвестно кого из офиса президента или конституционно подконтрольного президенту Кабмина. Реформа госслужбы провалена полностью. Конкурсы на должности всех уровней — блеф. Вы же не думаете, что что-то изменится, когда будет один царь?

Более того, парламентская республика ни в коем случае не лишает государство сильного лидерства. Если бы мы были в 2019 году парламентской республикой, то Владимир Зеленский старался бы стать премьером, а не президентом. А может, в силу этого и не старался бы. Самое важное, в парламентской республике есть естественное распределение влияния. Очевидно, что самые популярные политики страны должны возглавлять исполнительную власть. Парламентская республика такое состояние дел обеспечивает.

Приверженцы президентской формы власти рисуют апокалиптические сценарии развала страны при условии отсутствия сильного президента во время войны и после. «Наши элиты циничны и безответственны, — справедливо говорят оппоненты парламентской республики. — Они за 30 лет ничего не сделали для страны, а при парламентской республике просто растащат ее на части».

Однако давайте рассмотрим, какие механизмы предусмотрены в европейских парламентских республиках на такие случаи. В сообщество которых мы, собственно, и собрались идти.

Чем парламентский опыт Хорватии и Чехии полезен для Украины

Хорватия является парламентской республикой. Опыт Хорватии для нас актуален и возможен для наследования, потому что Хорватская война сначала вызвала некоторые авторитарные тенденции, а дальнейший переход к парламентской модели способствовал вступлению в ЕС.

Итак, роль президента в государстве большей частью церемониальная. Он отвечает за представительство государства за рубежом, обеспечивает стабильность государственного управления, защиту независимости и территориальной целостности. Но настоящая его сила проявляется лишь тогда, когда речь идет о войне.

Он является верховным главнокомандующим вооруженных сил и назначает все военное руководство государства. На основании предварительного решения парламента президент объявляет войну и заключает мир, а в случае угрозы для государства может принимать решения об использовании войск даже тогда, когда военное положение еще не введено.

Во время действия режима военного положения глава государства может издавать акты, которые имеют силу закона по вопросам военного положения. Правда, только при условии, когда парламент не работает. Благодаря этому страна может функционировать даже тогда, когда из-за уровня военной угрозы невозможно собрать парламентариев на заседание. Более того, на период действия военного положения парламент может предоставить президенту дополнительные полномочия. Для сбалансирования президентского влияния в конституции Хорватии предусмотрено, что его решение должен подтвердить парламент, как только он соберется. Такая система гарантирует управляемость страной во время войны, одновременно применяя качественные предохранители от президентской диктатуры.

Еще одним примером того, что парламентская форма правления может быть вполне успешной, является Чехия. Там президент имеет традиционные для парламентской республики церемониальные полномочия в сфере внешних отношений: принимает верительные грамоты иностранных послов и формирует зарубежные дипломатические учреждения самой Чехии. Также он является верховным главнокомандующим вооруженных сил. Но на практике вопросами армии большей частью занимается профильный министр.

Конституция предоставляет президенту полномочия назначать премьера и других министров. Но правительство не может работать без согласия парламентариев. Поэтому президент лишь номинирует состав членов правительства, предложенный ему парламентским большинством.

Модель власти, которую приняла Чехия в процессе демократизации общества, закономерно сделала страну успешной. Она проста и эффективна, и это способствует быстрому принятию решений. А слаженная работа правительства и парламента помогает решать проблемы граждан, а не заниматься бесконечной имитацией.

Примеры Хорватии и Чехии показывают, что парламентская модель управления государством может быть эффективной, несмотря на опасения, которые есть и среди людей, и у власти.

Безусловно, стартовать в какую-то новую конституционную реальность с такого низкого уровня доверия парламенту, который у нас сейчас, — проблема. Но есть тенденция: если взять нынешний (ІХ) состав парламента, то большинство депутатов туда попали исключительно за счет имиджа президента Зеленского. В предыдущем парламенте людей, связанных с президентом Порошенко, было по меньшей мере треть. В парламенте времен Януковича — около половины тех, кто прямо или косвенно связан с ним и его партией. То есть в украинской системе власти президент — именно тот человек, который больше всего заинтересован, чтобы в парламенте не было квалифицированных депутатов. Если там есть слабые люди без личного политического капитала, то ими легко руководить с Банковой. Таким образом президенты получают значительно больше власти, чем им дают избиратель и Конституция.

Зато в парламентской демократии нет такой зависимости от лидера. К примеру, в Британии лишь за время широкомасштабной войны в Украине сменился уже третий премьер-министр от Консервативной партии. Парламентская система дает депутатам реальное влияние, делающее должность депутата привлекательной для компетентных, ответственных людей.

Так какая же система власти нужна нам?

Сейчас президент находится вне системы распределения власти в стране, и это нарушает фундаментальный принцип баланса между ветвями власти. Этот принцип является краеугольным камнем для устойчивого развития демократии в Украине.

Вместо сдерживаний и противовесов наша система сейчас продуцирует противостояние между ветвями власти из-за попыток президента расширить свои полномочия сверх отведенных ему Конституцией. Монобольшинство в парламенте есть лишь номинально — «слуги народа» стабильно пользуются голосами ОПЗЖ (как бы эта фракция сейчас ни называлась), а также карманных парламентских групп. Кабмин — ручной, но обостряется противостояние с органами местного самоуправления. И здесь очень логично наконец упомянуть об обществе, которое выходит на Майдан именно против авторитарных лидеров.

Да, здесь есть противоречия: украинские майданы свергают авторитарных президентов, открывают двери другим политикам, которые снова наступают на те же грабли. В желании властвовать над всем и сразу. Здесь можно долго размышлять, кто и когда лукавит: общество на майданах или новые представители власти в высоких кабинетах, но все же исторически украинцы не воспринимали диктатуру. А это говорит только об общеизвестной вещи — коллективные формы управления государством у нас доминируют над единоличными стараниями ввести свои порядки и править крепкой рукой. Поэтому Украина должна двигаться именно к развитию коллективных форм управления государственными делами. Это предполагает рост функции контроля парламента над работой правительства. Вместе с уменьшением влияния президентов и их личного окружения на власть в государстве.

И, да, о будущем страны следует честно говорить уже сейчас. Чтобы не терять драгоценное время для скорейшего восстановления после войны.