Довічний контроль статків. Чи треба панікувати чиновникам: нинішнім і колишнім

У розпал бюджетного процесу у парламенті несподівано гострі дискусії викликало зовсім інше питання. Йдеться про законопроєкт №9269-д про посилення фінансового моніторингу політично значущих осіб (PEP – politically exposed persons). Тепер їхній статус перетворився на довічний і відповідно особлива увага до них, їхніх родичів та пов’язаних із ними осіб є необмеженою у часі.

Цей законопроєкт приймався у парламентській залі з великими потугами зокрема й тому, що стосується він безпосередньо самих народних депутатів, які за нього голосували. Проте Офісу президента вдалося дотиснути залу – ключовим аргументом була вимога Міжнародного валютного фонду та євроінституцій. Закон був потрібен для подальшого отримання Україною фінансової допомоги та для початку переговорів для вступу в Євросоюз.

Ухвалення законопроєкту викликало неабиякий резонанс серед колишніх держслужбовців, які потрапили під його дію, як вони вважають, «заднім числом». Вони одразу згадали історії, як їм та їхнім родичам відмовляли у відкритті рахунків у банку та всіляко ускладнювали життя саме через те, що свого часу вони зв’язалися з держслужбою. Перспектива потрапити під «довічний ковпак» їх дуже засмутила.

Примітно, що у першому читанні цей проєкт був ухвалений ще 21 вересня, причому з великим запасом голосів (260 – «за»), а довічний статус для РЕРів вже діяв раніше – з 2020 по 2022 роки. Але хайп у соцмережах здійнявся саме зараз.

Довічний «фінмон» – давня історія

Ще під час підписання Угоди про асоціацію з Євросоюзом Україна взяла на себе зобов’язання імплементувати рекомендації FATF (Financial Action Task Force) – Міжнародної групи з протидії відмиванню грошей. Рекомендації FATF є ключовими для фінансових установ різних країн при роботі з потенційно ризикованими клієнтами. Високопоставлені держслужбовці з їхніми зв’язками та близькістю до державних потоків якраз належать до такої групи ризику.

Вперше за імплементацію рекомендації FATF взявся ще парламент минулого скликання. Ще у жовтні 2014 року він прийняв законопроєкт №1702, який формально запровадив норми особливого фінансового контролю, але з одним нюансом – законопроєкт стосувався лише тих осіб, які виконували публічні функції в Україні протягом трьох років. По завершенню  цього терміну фігурант посиленого моніторингу вважався повністю «вільною людиною». Ця норма викликала невдоволення Комітету експертів Ради Європи з оцінки заходів протидії легалізації злочинних доходів і заходів із фінансуванням тероризму (MONEYVAL). 

Трирічне обмеження було скасовано вже нинішнім парламентом – законом № 361, у грудні 2019 року, і з того моменту РЕРи отримали довічний статус. Але у листопаді 2022 року нардепи виправили цю «проблему», коли приймали закон №2736 з довгою назвою «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту фінансової системи України від дій держави, що здійснює збройну агресію проти України, та адаптації законодавства України до окремих стандартів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей (FATF) і вимог Директиви ЄС 2018/843». Під шумок, разом із законопроєктом, була проголосована і поправка депутата від ОПЗЖ Григорія Мамки, яка знову обмежувала статус «політично значущої особи» трьома роками.

Такі фінти, звісно, не лишилися непоміченими західними партнерами, які ввічливо, але наполегливо вимагали повернути пожиттєвий статус РЕР. Якщо цього не станеться, це знайде відображення у звіті щодо розширення Євросоюзу за 2023 рік.

Уряд ще у травні зареєстрував законопроєкт №9269, яким трирічна норма автоматичного припинення статусу публічного діяча знову скасовується і повертається довічна. До вересня довелося уламувати нардепів його проголосувати, бо вони природно не горіли бажанням цього робити. Під час розгляду проєкту на комітеті з питань фінансів, податкової та митної політики між першим та другим читаннями «слуга» Максим Бужанський намагався внести правку, якою набуття законом чинності відкладалося до вступу України в ЄС, але вона була відхилена. Тож після позитивного голосування за законопроєкт в залі пожиттєвий статус РЕР знову закріплений законодавчо.

Але водночас для осіб, яких він стосується, у законі є і певні полегшення. Через рік після того, як політично значуща особа припинить виконання визначних публічних функцій і суб’єкт первинного фінансового моніторингу переконається, що така особа більше не несе ризику, заходи щодо такої особи, членів сім’ї та осіб, пов’язаних із нею, можна не застосовувати. Тобто йдеться про запровадження ризик-орієнтованого підходу, коли фінансова установа самостійно визначає ступінь ризику при роботі з клієнтом.

До того ж, об’єкт первинного фінансового моніторингу, який не є банком, може бути оштрафовано, якщо він проявляє формальний підхід з необґрунтованим установленням високого рівня ризику або безпідставно відмовляє РЕР в обслуговуванні. Розмір такого штрафу – 100 тис. неоподаткованих мінімумів доходів громадян (1,7 млн грн). Для банків розмір штрафу – до 10 млн грн. Тобто банки більше не зможуть просто відмовляти в обслуговуванні РЕРам та пов’язаним з ними особам, як вони робили це раніше, аби не зв’язуватися з потенційно проблемними клієнтами. Національний банк позитивно сприйняв ці механізми для недопущення зловживань, але хвилю незадоволення було не зупинити.

Які проблеми викликає фінмоніторинг

Оскільки правила для РЕРів вже не нові, ці особии накопичили негативний досвід посиленої уваги до себе з боку фінустанов. Наприклад, РЕРи не можуть просто так відкрити рахунок або замовити банківську картку просто у поштову скриньку, що наразі доступно більшості громадянам України. Банк має вживати постійних заходів для встановлення джерел статків такої особи, здійснювати постійний моніторинг її ділових відносин та звітувати перед Держфінмоніторингом щодо фінансових операцій РЕР та членів його родини на суму, що дорівнює чи перевищує порогову (близько 400 тис. грн).

Хоча у червні Нацбанк видав постанову, яка мала би дещо пом’якшити ці «драконівські» норми: зокрема, нагадав банкам про відповідальність за неналежне застосування до РЕРів ризик-орієнтованого підходу та підвищив ліміти на обсяги фінансових операцій для таких клієнтів до 400 тис. грн на місяць.

Але це все одно не страхує від випадків, коли рахунки раптом можуть бути заблоковані не тільки самим РЕРам, а й, наприклад, їхнім маленьким дітям, які у певний момент не зможуть розрахуватися карткою. Родичі політично значущих осіб можуть зіштовхнутися і з куди більшими проблемами, ніж просто неможливість розрахуватися на банківському терміналі в магазині: через родинний зв’язок з РЕРом під удар фінмоніторингу можуть потрапити їхні бізнес-рахунки. Часто аби розблокувати їх, треба витратити купу часу та пред’явити купу довідок про доходи. Самі РЕРи мусять надавати цілий стос документів, які підтверджують легальність коштів, за які вони хочуть купити машину або квартиру. Коли ж людина вже перестає бути РЕРом, її потенційні бізнес-партнери сто разів подумають, чи вести з нею бізнес, бо є ризик і їм потрапити під посилений фінмоніторинг. Причому ставлення у тому чи іншому банку до політично значущих осіб та членів їх родин може різнитися: десь на їхній особливий статус закривають очі, а десь влаштовують перевірки по повній програмі.

Потрапляють РЕРи під особливо прискіпливе ставлення і за кордоном – наприклад, у деяких депутатів були проблеми з банальним обміном валюти.

«Ніхто більше не піде на держслужбу»

Левову частку хайпу щодо реанімації старих нових правил для РЕРів, здійняли колишні держслужбовці. Хоча точно не у захваті і діючі. «Багато з наших, якби знали, що все життя будуть «під лупою», ніколи би не пішли у депутати», – зізнається співрозмовник «Главкома» у «Слузі народу».

Ексзаступник голови Центральної виборчої комісії Андрій Магера розкритикував сам підхід до держслужбовців, щодо яких спочатку запровадили «презумпцію корупційності», потім запровадили статус РЕРів для усіх нардепів та чиновників на три роки, а потім замінили його на довічний. Колишній член ЦВК нарікає, що такого ставлення до «слуг держави» немає в жодній державі Східної Європи.

«Щоби Україну вже нарешті прийняли до ЄС і щоби Орбан в Угорщині від такого жесту розчулився аж до глибини душі, ухваліть закон, за яким усіх нас, колишніх чиновників, повісять на Майдані», – іронізує Магера і закликає запровадити загальне декларування доходів і майна для усіх без винятку повнолітніх громадян.

Особливо обурило «ексів» запровадження «довічних правил» заднім числом, що порушує 58 статтю Конституції, яка зазначає, що закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Так, колишні заступниці міністра економіки Наталія Микольська та Світлана Панаіотіді задаються питанням, яку арифметику застосовувати до чиновників, що призначались під час дії закону, коли РЕРство тривало три роки і звільнились до вступу у дію нової довічної норми.

Депутатка минулого скликання Тетяна Острікова закликає віднести прийнятий законопроєкт до Конституційного суду та вимагає реакції урядових переговорників з Євросоюзом, які домовилися до такої «зради». «Бо якщо це через невміння вести перемовини та знаходити компроміси, то страшно уявити про що ми ще «домовимось» на шляху в ЄС», – резюмує Острікова.

Окремо дісталося обласканим міжнародними партнерами антикорупційним організаціям, які традиційно просувають найсуворіший контроль за держслужбовцями через різноманітні громадські ради та суворо стежать за їхніми деклараціями та витратами.

Колишній голова «Нафтогазу» Андрій Коболєв, якому досі згадують кількасотмільйонні премії, звинуватив тих, хто лобіював закон про РЕРів, в «абсурдизації» та «обдуренні західних партнерів».

«Абсурдизація», на думку Коболєва, полягає у розширені кола контрольованих осіб з розумної кількості до нерозумної. Серед бенефіціарів такого підходу Коболєв виділив «місцевих комсомольців-антикорупціонерів», які пудрять мізки Заходу, та… Москву. Загрозу ексголова «Нафтогазу» побачив у тому, що справжні корупціонери легко обійдуть нові вимоги, а широкий загал, який від них постраждає, почне ненавидіти «колективний Захід».

У негативному ставленні до антикорупціонерів Коболева підтримує Максим Нефьодов, який після роботи в Мінекономіки та запуску системи Prozorro нічим особливим не запам’ятався на чолі Державної митної служби.

На думку Нефьодова, у системі антикорупційної вертикалі вирує повна вакханалія, а купка антикорупційних громадських організацій дозволяє собі пряме хамство.

«Є вузька група людей, які значною мірою монополізували формування думки міжнародних партнерів щодо того, що треба робити у сфері антикорупції, – зазначає Нефьодов. – Ці люди просувають певну стратегію боротьби (дуже спрощено – давайте зробимо владі важко через різні обмеження і скопіюємо досвід Румунії з окремими «правильними» правоохоронцями, головна задача яких саджати чиновників). І має стати краще, бо всі чиновники/політики будуть боятись і стануть працювати гарно».

Відштовхуючись від нового закону про довічний статус РЕР, Нефьодов узагальнює, що всі механізми антикорупції (декларації, фінмоніторинг, конкурси тощо) завдають величезної шкоди якості держслужби, бо гарні люди не хочуть чи не можуть ставати держслужбовцями. Страждають не тільки велика кількість людей, що працювали на держслужбі чи займалися політикою, та їхніх родичів, а й зростає вартість самої боротьби з корупцією, на фоні чого затрати на антикорупційні органи на кшталт НАБУ чи НАЗК є копійками.

«Це не довічний моніторинг, а ризико-орієнтований підхід»

Антикорупційні організації почали оперативно реагувати на звинувачення і намагатися збити хвилю паніки. На закиди, що таких драконівських норм немає у європейських країнах, виконавча директорка Центру протидії корупції Дарія Каленюк запевнила, що прийняті парламентом норми повністю відповідають директиві ЄС 2015/849, яка дає визначення статусу РЕРа. І тепер це визначення РЕРів в Україні ідентичне європейському: до них буде застосовуватися не довічний моніторинг, а ризико-орієнтований підхід. Зловживання «дивними практиками застосування цього закону» Каленюк називає проблемами уряду, Нацбанку та Держфінмоніторингу: «Я впевнена, що серед депутатів та міністрів, котрі не хочуть бути РЕРами «довічно», з'явиться коаліція розумних людей, котрі на рівні підзаконних актів вирівняють застосування закону у відповідності до здорового глузду, а також духу та принципам ФАТФ та ЄС».

Членкиня комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Ольга Василевська-Смаглюк, яка представляла гучний законопроєкт з парламентської трибуни, більш емоційно відреагувала на резонанс. Вона спробувала пояснити, чим же відрізняються прийнятий законопроєкт №9269-д від нині діючого закону №361, який монобільшість прийняла ще 2019 року. І навіть додала для наочності кольорову інфографіку. Нардепка наголошує, що РЕР від пересічного громадянина відрізняється тим, що у першого запитають про походження коштів, поки він на посаді та ще рік після її залишення у будь-якому випадку, а у другого – тільки якщо його вважатимуть ризиковим. Через рік після закінчення перебування на посаді РЕРа переоцінять і таких особливих заходів більше можуть не вживати.

Проте у РЕРів, у порівнянні зі «звичайними смертними», є велика перевага – якщо їм відмовляють в обслуговуванні, то мають письмово пояснити, чому, а якщо виявиться, що відмова була невиправданою – у хід вступають вже згадані вище «драконівські» штрафи.

Директорка департаменту комплаєнсу Райффайзен Банку Людмила Слободяник пояснила «Главкому», що конкретно зміниться в роботі банків з клієнтами після ухвалення цього законопроєкту.

«Банки мають запровадити ризик-орієнтований підхід до обслуговування РЕР, тобто здійснити переоцінку рівня ризику клієнтів РЕР та ділових відносин із ними на підставі їхніх фінансових операцій та характеру займаної посади, – зауважує вона. – Суть підходу полягає у тому, що не всі РЕР та повʼязані із ними особи (у т.ч. члени їхніх сімей) будуть мати однаково високий рівень ризику. У залежності від перерахованого рівня ризику (високий, середній чи низький) банки відповідно мають змінити підходи щодо глибини моніторингу ділових відносин із клієнтом-РЕР (моніторингу операцій, частоти актуалізації даних та обсягу запитуваної інформації). Банкам заборонено також безпідставно відмовляти РЕРам, членам їхніх сімей та повʼязаним із ними особам у відкритті рахунку або продовженні обслуговування (тобто застосовувати повний de-risking) лише з тієї підстави, що особа має відповідний статус».

Законопроєкт ще має підписати президент, але навряд цьому завадять сердиті дописи чиновників у соцмережах. Особливо коли на іншому боці – таке необхідне фінансування від партнерів.

Але попереду – нові приводи для запеклих дискусій. Голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія анонсував відповідь антикорупціонерам – внесення у Раду закону про лобіювання, згідно з яким всі відповідні організації та фізичні особи мають подавати дані про своїх донорів і суми у НАЗК. «Оце буде срач», – мрійливо передчуває керівник монобільшості.  

Павло Вуєць, «Главком»