Украинский энергосектор на тернистом пути к европейской интеграции

Все десять лет после Революции Достоинства, которая разгорелась в ответ на решение власти приостановить евроинтеграционное движение, Брюссель рекомендует начать переговоры с Украиной об этой интеграции. Эти десять лет подготовки были непростыми, но во многом результативными. Правда, еще много работы остается выполнить.

В своем недавнем отчете об Украине Еврокомиссия достаточно высоко оценила прогресс нашей страны в проведении энергетических реформ. При этом, вполне естественно, за период с момента полномасштабного вторжения прогресс оценен как «определенные достижения». Такие результаты, конечно же, вызывают приятные ощущения. Но «вступительный экзамен» надо сдать полностью — необходимо выполнить все нормативы и взятые на себя обязательства, привести модель украинских энергетических рынков и регулирования в соответствие с европейскими правилами и практиками.

Так что же остается невыполненным? Что необходимо исправить? В части проблем организации внутреннего рынка в отчете акцентируется внимание на вмешательстве государственных органов и компаний в механизмы корпоративного правления системных операторов (то есть в работу НЭК «Укрэнерго» и Оператора ГТС), на наличии прайс-кэпов на сегментах рынка на сутки вперед и внутрисуточного рынка (предельно разрешенные уровни цен), на вопросах независимости Нацкомиссии, осуществляющей госрегулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг, и доверия к этому органу как независимого и непредвзятого института, на проблемах государственных энергетических компаний НАК «Нафтогаз Украины», НАЭК «Энергоатом», «Укргидроэнерго», обусловленных механизмами ПСО (возложение специальных обязанностей) для субсидирования тарифов для населения.

Надо отметить, что эти замечания не застали Киев врасплох, — об этих проблемах наши европейские партнеры говорили много лет подряд, а правительство неоднократно откладывало их решение, ссылаясь на объективные трудности или ища оправдания, опасаясь критики политических оппонентов. Секретариат Энергетического сообщества неоднократно обращал внимание на то, что нынешняя модель прайс-кэпов искажает рыночные сигналы, не говоря уж о проблемах долгов как следствии чрезмерной зарегулированности рынка. Кстати, совокупные неурегулированные долги на газовом рынке составляют 190 млрд грн, а в электроэнергетике — 60 млрд грн. И сам факт таких долгов уже является угрозой работе рынков, а ведь впереди еще и сложная зима.

На протяжении последних месяцев Энергетическое сообщество акцентирует внимание на необходимости обеспечить независимость энергетического регулятора (НКРЭКУ). Секретариат даже начал расследование по этому поводу после того, как решение повысить тарифы на водоснабжение было пересмотрено после мгновенной резкой реакции первых лиц государства. Со временем в Секретариате отметили, что независимость регулятора не просто юридическое требование, а фундамент, на котором Украине придется строить свою будущую интеграцию с европейскими энергетическими рынками.

Это, конечно, не означает, что у Украины нет достижений в реформировании энергосектора и его приближении к европейской модели. В частности, в течение последних месяцев наконец наблюдался прогресс при внедрении механизмов предотвращения сговоров и злоупотреблений игроков на рынке электроэнергии, так называемого регламента REMIT.

Но явные проблемы в реформировании существуют. И в некоторой степени они мировоззренческие, и большая их часть сводится к одной простой формулировке: чрезмерная роль государства в энергосекторе. Государство пытается сохранить и нарастить как регуляторное влияние на энергосектор, так и контроль над активами, увеличивая свою долю на рынках и повышая их концентрацию, когда одна компания занимает все большую долю рынка.

Гипертрофированная роль государства в энергетике традиционна для Украины, ведь является, по сути, рудиментарным паттерном советской системы хозяйствования и сознания в целом. В такой модели государство — единственный собственник активов, отсутствуют рыночные принципы управления и пользования этими активами, только централизованное, хотя и не всегда оправданное планирование. А кроме этого, государство принимает на себя ответственность обеспечить низкие цены на услуги энергоснабжения.

Кто-то может заметить, что ничего плохого в модели, когда государство удерживает низкие цены и контролирует энергетические активы, нет. Но заниженные цены не создают каких-либо мотивов для энергосбережения и энергоэффективности, а это, кстати, еще один приоритет энергетической политики ЕС. За редким исключением, в Украине государство не было эффективным собственником энергетических активов. Ярким примером является государственная «Центрэнерго» — одна из крупнейших электроэнергетических компаний, где, несмотря на многократную ротацию менеджмента, существовали постоянные проблемы с готовностью к зиме.

При этом демократическая избирательная система вместе с контролируемой энергетикой открывает еще одну опасную язву — популизм, когда политики соревнуются между собой в том, кто пообещает самые низкие тарифы. В результате граждане не будут верить власти, какими бы низкими тарифы ни были (считая, что коррупция в энергетике все равно существует), но продолжат требовать все более низкие и низкие цены, несмотря ни на что. При этом государство так или иначе должно субсидировать необоснованно заниженные цены, что не только ограничивает развитие энергетических компаний, но и отчасти является источником коррупционных схем.

Проблема послевоенного восстановления энергосектора тесно связана с особенностями его регулирования. Большинство отечественных энергетических активов были морально устаревшими и физически изношенными еще до полномасштабного вторжения, а украинская экономика относилась к самым энергоемким и энергонеэффективным. В зиму 2023–2024 годов мы входим с дефицитом мощностей, и очевидно, что потенциальная серия воздушных атак на протяжении этой зимы еще больше углубит дефицит. Следовательно, даже следующим летом рискуем жить с графиками отключений.

Российский энергетический террор возводит необходимость восстановления энергосектора просто в ранг императива. Мы просто будем вынуждены строить новые, современные и эффективные энергетические мощности. Но возникает вопрос: кто будет инвестировать в украинскую энергетику, если условия работы будут способствовать только накоплению долгов, но не инвестициям? Опасно полагаться на ожидание международной помощи в восстановлении экономики и энергетики. Эти сектора должны стать привлекательными для инвестиций, а они невозможны без прозрачного и эффективного регулирования, которого, собственно, и требует от Украины ЕС. Только лозунги, популизм и попытки ручного регулирования энергетики не обеспечат этот результат.

Британо-немецкий социолог Ральф Дарендорф как-то сказал: «Популизм простая штука, а демократия — сложная». В таком же ключе значительно проще пытаться в ручном режиме влиять на энергетику, чем годами выстраивать работающую рыночную систему. Однако только с эффективными энергетическими рынками нас будут готовы принять в ЕС. Вместе с тем движение в Европу и на Запад в целом — очевидный выбор для Украины. Географически мы находимся на границе между Западом, с одной стороны, и будущим сырьевыми придатком Китая, который пока еще обладает силой и пытается уничтожить нашу страну, — с другой. Но для достижения цели придется избавиться от некоторых привычек как власти, так и рядовым украинцам. И трансформация энергетики — сложное изменение, без которого двери в ЕС не откроются.