Переход к военной экономике. Четыре главных шага, которые должна сделать Украина

Перевод части национальной экономики на военные рельсы — ключевая задача ближайшего времени.

До завершения военных действий украинское государство будет нуждаться в серьезной внешней поддержке для продолжения борьбы с агрессором и сохранения суверенитета. Но очевидно и то, что с учетом существующих проблем и рисков критически необходимо максимизировать внутренние ресурсы украинского государства.

Военная экономика — это в первую очередь экономика государственных стимулов и государственного спроса. Ведь рыночные стимулы подавлены рисками в сфере безопасности и никакая прибыль не окупит потерянные жизни или разрушенный ракетой производственный комплекс.

Поэтому первоочередная роль в военной экономике принадлежит государственной политике. Но, несмотря на то, что чрезмерно полагаться на действие рыночных сил и частного сектора для устранения узких мест военной экономики не следует, привлекать их к процессу необходимо.

Для эффективного вовлечения частного сектора в военную экономику государство должно представить четкую экономическую доктрину, включающую три блока: доступ к рынкам сбыта, доступ к трудовым ресурсам, доступ к финансированию.

Доступ к рынкам сбыта должен предусматривать беспрепятственное функционирование логистических путей и каналов сбыта продукции (в том числе международных), создание условий беспошлинной торговли на рынках стран-партнеров, принятие четких планов государственного заказа (включая операции Госрезерва), усовершенствование практик в сфере государственных закупок.

Доступ к трудовым ресурсам должен предполагать помощь правительства в поиске квалифицированных работников (в том числе среди зарубежных мигрантов и украинских беженцев), программы бронирования работников, привлечения незанятых к трудовой деятельности, подготовки и переподготовки кадров, в частности производственных специальностей.

Доступ к финансированию должен предусматривать возобновление работы банковского сектора как института финансового посредничества, расширение программ кредитной, гарантийной и грантовой поддержки государства, привлечение международной помощи на восстановление и развитие бизнеса, использование налоговых инструментов стимулирования инвестиций.

Что сделала Украина для перехода экономики на военные рельсы

Обеспечение надлежащего финансирования ВСУ. Если в 2015–2021 годах расходы сводного бюджета Украины на сектор обороны составляли 2,5–3,0% ВВП, то в 2022-м они выросли до 23,9% ВВП, а в 2023 году планируются на уровне 28,4% ВВП.

Привлечение беспрецедентных объемов военной и экономической помощи от внешних союзников. За период с февраля 2022-го по август 2023 года государства-союзники объявили о предоставлении военной, финансовой и гуманитарной помощи на сумму 237,9 млрд евро (данные Кильского института), из которых 95 млрд — военная помощь (или эквивалент 86% и 33% ВВП Украины за два года).

Возрождение военных производств в Украине. По данным правительства, в 2023-м мощности отечественного оборонно-промышленного комплекса (ОПК) увеличились в четыре раза против 2022 года, а в 2024-м вырастут еще в шесть раз. Однако объемы производства еще очень далеки от потребностей ВСУ. Отечественный ОПК сталкивается с такими проблемами, как разрушение части предприятий и их производственных линий, отток рабочей силы вследствие вынужденной эмиграции и мобилизации, неполная готовность производственной и ремонтной базы предприятий ОПК к восстановлению поврежденной техники, необходимость адаптации оборудования к выпуску вооружений систем НАТО.

Точечные меры государственной поддержки бизнеса. Для поддержки экономической деятельности во время войны и сохранения рабочих мест правительство внедрило ряд государственных программ: гранты на открытие собственного малого бизнеса, кредитные программы «Доступные кредиты 5–7–9» и государственных портфельных гарантий. В частности, во время военного положения в рамках программы «5–7–9» было выдано 41 607 льготных кредитов на сумму 164 млрд грн.

Снижение налоговой нагрузки в первые месяцы войны способствовало сохранению многих рабочих мест, в частности в сфере малого и среднего бизнеса. Был расширен круг субъектов упрощенной системы налогообложения, введено льготное налогообложение критического импорта — топлива и товаров военного назначения.

Что не сделано

К сожалению, на протяжении 21 месяца полномасштабной войны военное хозяйство так и не стало ключевой сферой экономической жизни страны.

Десятки предприятий «Укроборонпрома», Минобороны, Государственного космического агентства имеют значительные незагруженные мощности и месяцами ждут государственный заказ. По данным Минобороны, средств хватает на контрактование и оплату только половины продукции, которую потенциально могут производить отечественные предприятия ОПК.

При этом в банковской системе накопились гигантские объемы свободной ликвидности (более 700 млрд грн), банки хранят свыше 10 млрд долл. США на счетах в зарубежных банках, во внебанковском обращения находится около 117 млрд долл. Эти средства почти не привлекаются в производительный экономический оборот страны. Это примеры нерационального использования существующих ресурсов и искусственного ограничения внутренних источников привлечения средств в бюджет. В то же время нетто-заимствования государства у банков за 11 месяцев 2023 года составили всего 133 млрд грн, или 3,6 млрд долл., а у физических лиц — 17,9 млрд грн, или 0,5 млрд долл.

Коммерческие банки почти не кредитуют бизнес вне рамок государственных программ. Общий объем предоставленных банками кредитов бизнесу составляет около 7% ВВП, что является самым низким в мире показателем среди стран с формирующимися рынками. Высокая стоимость банковских кредитов (обусловленная как кредитными рисками, так и высокой учетной ставкой) не позволяет предприятиям использовать кредитные ресурсы для возобновления и расширения и гражданского, и военного производства.

Что делать Украине в дальнейшем

Ключевая задача военной экономики — максимально эффективная мобилизация материальных, финансовых и человеческих ресурсов для производства товаров и услуг, необходимых для поддержки Вооруженных сил, а также надлежащего функционирования гражданских производств для поддержания жизни людей.

При этом важно включать элементы рынка в решение задач военной экономики, что позволит достигать поставленных целей относительно быстро и с приемлемыми потерями. Симбиоз государства и частного сектора в усилении отечественного ОПК на сегодняшний день выглядит оптимальным решением. Но такой симбиоз не отрицает факта повышения роли государства в управлении и контроле над использованием разных видов ресурсов и должен опираться на применение комплекса экономико-управленческих рычагов, доминирующим среди которых является государственный оборонный заказ.

1. Кратное увеличение государственного оборонного заказа с охватом производителей государственной и частной форм собственности и внедрение государственных целевых программ с фокусом на потребностях ВСУ.

Загрузка предприятий оборонной промышленности государственными заказами позволила бы в некоторой степени удовлетворить потребности ВСУ в технике и вооружениях за счет внутренних ресурсов. Кроме того, это бы способствовало оживлению национальной экономики, развитию новых бизнесов, генерированию новых доходов и налоговых поступлений в бюджет. Важно максимально размещать государственные заказы на мощностях внутри страны.

Перспективные отраслевые направления размещения оборонного заказа: бронетанковая техника; высокоточное вооружение и боеприпасы; артиллерийское, противотанковое и противокорабельное оружие; авиастроение и авиаремонт; дроны; радиолокация; специальное приборостроение. Все эти компоненты должны предполагать создание новых образцов вооружения и военной техники натовских стандартов.

2. Осуществление масштабных государственных инвестиций в создание новых производственных мощностей военного назначения.

Начало полномасштабной войны сигнализировало о серьезном дефиците или полнейшем отсутствии производственных мощностей для таких видов вооружений, как ПВО, ПРО, боевая авиация, артиллерия, противотанковое и противокорабельное вооружение, ракетная техника и переносные ракетные комплексы, производство патронов и боеприпасов (в том числе под калибры НАТО).

Вызовом являются и создание материально-технической базы для обслуживания западной техники на территории Украины, а также развитие совместных производств оружия по стандартам НАТО (в том числе ракетных, противоракетных и противоартиллерийских систем). На перспективу украинские предприятия ОПК должны быть интегрированы в западные цепочки создания военной продукции с высокой добавленной стоимостью.

Одной из форм государственных инвестиций является разработка государством лизинговых программ на создание/расширение производственных мощностей ОПК. Лизинговая программа должна предусматривать закупки и передачу в аренду государственным предприятиям производственного оборудования для приоритетных производств и видов деятельности в рамках национального ОПК.

Что касается исторических прецедентов, то Федеральное правительство США во время Второй мировой войны ежегодно инвестировало в физические активы (в основном в новые заводы и фабрики) суммы, эквивалентные 350 млрд долл. в нынешних ценах, или около 25% ВВП. При этом 97% инвестиционных расходов правительства направлялись в сектор обороны. Основным источником финансирования таких расходов были займы американских банков, эмиссия ФРС, сбережения населения и бизнеса. Для сравнения: капитальные расходы правительства Украины в 2023–2024 годах составят всего 1,5–2,5% ВВП.

3. Использование государственных стимулов/средств государственной поддержки для производителей военной продукции всех форм собственности.

Крупные государственные заказы и инвестиции необходимо комбинировать с системой стимулов и методов господдержки. То есть государство будет, с одной стороны, опираться на действие рыночных механизмов, а с другой — обеспечивать корректирование этих механизмов в желательном для себя направлении для выделения большего количества ресурсов на военные производства.

Включение большого количества частных производителей в круг субъектов национального ОПК позволит достигать поставленных целей с меньшими затратами по сравнению с ситуацией производственной монополии или олигополии крупных государственных компаний.

Необходимость применения государственных стимулов связана и с тем, что во время войны барьеры для каких-либо частных инвестиций чрезвычайно высоки из-за рисков в сфере безопасности. Обычно не существует такой рыночной рентабельности, которая бы могла заинтересовать бизнес инвестировать средства в производство, рискующее быть разрушенным из-за военных действий.

Систему государственных стимулов следует нацеливать на переоснащение и расширение производственной базы предприятий ОПК, использование дополнительных мощностей, созданных с нуля или за счет конверсии гражданского производства в военное, создание совместных предприятий со странами НАТО. Часть военных производств в Украине могла бы иметь форму государственно-частного партнерства.

В США во время Второй мировой войны частные верфи строили военные корабли, производители автомобилей строили бомбардировщики, а компании, которые до войны специализировались на игрушках, изготовляли части ручного оружия.

4. Восстановление института финансового посредничества, развитие финансового сектора.

Финансирование потребностей ОПК требует максимального привлечения национальных сбережений.

Значительная часть потенциально продуктивных сбережений экономики сосредоточена в банковской системе. Но их эффективного перераспределения на цели развития и структурной перестройки экономики страны почти не происходит.

Так, уровень кредитования экономики постоянно уменьшается, несмотря на масштабные государственные программы поддержки. Рынок государственных облигаций обеспечивает недостаточно гривневых займов, поскольку правительство не имеет возможности повышать стоимость займов, а у банков нет стимулов покупать ОВГЗ, если есть возможность купить высокодоходные депозитные сертификаты НБУ. Почти весь чистый прирост гривневых ОВГЗ в 2023 году сформирован покупкой банками специальных бенчмарк-ОВГЗ за счет обязательных резервов.

Использование кредитно-заемных ресурсов банковской системы могло бы существенно как ускорить развитие ОПК, так и улучшить бизнес-активность в экономике в целом. Для этого надо: снизить ключевую процентную ставку до сопоставимого с текущей инфляцией уровня, ограничить вложение средств банков в депозитные сертификаты НБУ, внедрить инструменты целевого льготного рефинансирования банков, реализующих приоритетные кредитно-инвестиционные проекты (наподобие TLTRO Европейского центробанка), отложить внедрение (возобновление) более жестких требований финансового регулирования кредитной деятельности банков, в частности требований по надежности заемщика и качеству предметов залога.

Использование ограниченного эмиссионного финансирования Национального банка (путем выпуска целевых ОВГЗ правительством) также можно рассматривать как потенциальный источник реализации важных государственных инвестиционных проектов и инструмент разблокирования рынка внутренних государственных заимствований. Ограниченный выкуп ОВГЗ Национальным банком на первичном/вторичном рынке в комбинации со снижением ставки процента позволит оживить рынок государственных облигаций.

Эмиссионный канал в украинском медиапространстве был неоправданно дискредитирован. Из мировой практики известны неединичные примеры применения ограниченного эмиссионного финансирования во время войны без значительных негативных последствий для экономики (США 1941–1945, Израиль 1967–1970, даже Украина 2022 в этом перечне). В макроэкономической плоскости нет большой разницы между кредитным ресурсом банков и эмиссионным ресурсом центрального банка. Оба канала формируют дополнительный поток средств. В специфических обстоятельствах (например, в условиях значительного падения спроса и/или наличия внешнего финансирования) этот поток не генерирует чрезмерных дисбалансов, если осуществляется в ограниченных объемах.

Меры по привлечению частных инвесторов к развитию современного ОПК в Украине:

• создание правовых инструментов для использования государственно-частного партнерства и совместных предприятий в сфере национальной безопасности и обороны;
• расширение действия Закона Украины «Об индустриальных парках» для поддержки развития производств военного назначения;
• распространение действия системы страхования от военно-политических рисков в Украине на прямые иностранные инвестиции и совместные предприятия в секторе ОПК;
• выпуск государственных гарантий и компенсация кредитных процентных ставок по кредитам, привлеченным в производство вооружения и технических средств для ВСУ;
• предоставление льгот по налогу на прибыль предприятий и налогу на землю для новых предприятий в сфере ОПК, которые будут действовать на протяжении 2–5 лет с момента открытия таких предприятий;
• предоставление налоговых субсидий предприятиям ОПК на величину инвестиционных расходов и налоговых преференций инвестиционному импорту;
• восстановление и развитие логистики и инфраструктуры для производственной деятельности предприятий ОПК.

Важными задачами на ближайшую перспективу также являются:

• запуск государственной системы страхования инвестиций от военных рисков, которая будет включать финансирование, предоставленное международными донорами;
• помощь бизнесу в решении проблем сбыта продукции, доступа к рынкам и транспортировки произведенной продукции;
• осуществление инвестиций в образование и человеческий капитал с ориентацией на смягчение демографических проблем и восстановление трудового потенциала Украины.