Культурные риски №5655. Как градостроительная «реформа» влияет на культурное наследие?

Прошел год с тех пор, как парламент поддержал во втором чтении скандальный законопроект Елены Шуляк №5655 о градостроительной реформе, созданный в интересах застройщиков. Ровно год, как президент его не ветирует и не отвечает не петицию, под которой в рекордно короткие на то время сроки были собраны голоса граждан. 

Несмотря на то, что наши международные партнеры очертили красные линии — Европарламент подчеркнул, что президенту не стоит подписывать эту инициативу, а Еврокомиссия раскритиковала эту «реформу» в отчете, — глава партии «Слуга народа» вместе с командой Министерства восстановления продолжают проводить имплементационные меры несуществующего закона. Вчера ZN.UA опубликовало постановление Кабмина на 232 страницы, которое является клоном не подписанного президентом законопроекта №5655. Цена вопроса — миллиарды на будущее послевоенное восстановление. Поэтому команда лоббистов видит цель и не видит препятствий. Включая Конституцию.

Но 5655 — это мина не только под будущее восстановление Украины. Новым вызовам, возникшим во время войны, должна отвечать и государственная политика сохранения культурного наследия. Именно поэтому ZN.UA решило исследовать, как градостроительная «реформа», находящаяся сейчас в подвешенном состоянии, влияет на сохранение культурного наследия. К сожалению, открылись новые теневые стороны.

«Полезная» медлительность министерства

Культурное наследие — это не только памятники, но и все остальное, что составляет культурную ценность, вроде традиционного характера среды с ее исторической застройкой. Чтобы застройщики что-то построили, раньше нужно было брать разрешения в соответствующих органах, которые после проверки, не нанесет ли строительство вред, выдавали разрешение или нет. С их работой не все было гладко, как и повсюду, — работали нормально только под давлением громады, чтобы хоть какая-то защита культурного наследия была.

Все начало меняться в 2011 году, когда появился Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности». Он уменьшил роль таких органов.

«Если говорить об археологическом наследии, которое надо выявить до начала строительства, то здесь есть две проблемы — застройщики и грабители археологического наследия, — говорит научный сотрудник Института археологии НАН Украины Вячеслав Баранов. — У нас не создана общая археологическая карта памятников — своеобразный археологический кадастр. Речь идет об общенациональной государственной программе систематического исследования всей территории Украины и внесения выявленных памятников в единый кадастр. Наши соседи в Польше начали такую программу еще в 1978 году, и она продолжается до сих пор. 

Вероятно, большинство археологических памятников в Украине остаются неизвестными. До 2011 года эта ужасающаяся ситуация как-то решалась за счет так называемой обязательной археологической экспертизы во время выделения земли, но после принятия печально известного «закона Кивалова» экспертиза была ликвидирована. А эта инициатива 5665 только закрепит наше варварское положение, поскольку мы сами систематически делаем все для уничтожения прошлого. Фактически уничтожение археологических памятников просто перейдет в электронную плоскость», — подытожил эксперт.

Действительно, законопроект №5655 в целом упрощает такие правила для застройщиков. По сути им выдают индульгенцию. Делать можно что угодно, правда, есть небольшие штрафы. Но для большого строительства это всегда посильные средства — платишь и никто ничего не останавливает.

Ожидаемо, что ведущий автор законопроекта таких рисков не видит.

«Как видите, проблема уничтожения культурного наследия, незаконная застройка все же имеют своих конкретных «героев». И в свете последних событий в Киеве, когда историческое наследие нагло разрушается у всех на глазах, четко понимаем, что таких много. Коррупционная система съела практически всю страну, каждый большой город. Только реализовав эту реформу, Украина наконец избавится от бездумной застройки городов и восстановит уважение к историческому прошлому», — уверяет пани Шуляк.

В Министерстве культуры ZN.UA подчеркнули, что не поддерживали градостроительную «реформу» с самого начала и вот почему:

«При подготовке проекта не были проведены консультации со специалистами в сфере охраны культурного наследия, а реставрация памятников приравнивалась к сфере строительства. Также этим законом полностью менялась система принятия решений в сфере охраны культурного наследия и безапелляционно выдвигалось требование внести соответствующие изменения в Закон «Об охране культурного наследия». То есть градостроительное законодательство заменило бы собой законодательные нормы по охране культурного наследия», — объясняет начальник управления разрешительно-согласительной документации профильного министерства Наталия Войцещук.

Замечания к тексту законодательной инициативы от Минкульта, как и предложение создать рабочую группу, чтобы доработать законопроект, по сути проигнорировали. И теперь МКИП подчеркивает, что видит попытки реализовать задуманное «реформой» со стороны нового Министерства инфраструктуры, которое возглавляет вице-премьер Александр Кубраков.

На самом деле для того, чтобы можно было защитить культурное наследие, надо понимать, в каких оно границах. И вот здесь у нас положение катастрофическое. Например, государство до сих пор не разработало даже режимы использования буферной зоны объекта всемирного наследия «Исторический центр Львова». Такая же ситуация и в Киеве, где весь центр является памятниками археологии — город Ярослава, город Владимира. Это все числится как земли коммунальной собственности, и горрада может их раздавать. Один из самых громких скандалов — попытка построить ТРЦ там, где нашли улицы времен Киевской Руси, — на Почтовой площади. 

Такие границы и памятники нужно было бы занести в электронную систему — они должны были быть в Государственном земельном кадастре. Тогда можно было бы легко автоматизировать проверку законности строительства. И это надо было сделать до 1 января 2023 года согласно переходным положениям одной из предыдущих реформ — закона №1423-IX о дерегуляции земельных отношений.

Но правительство с этим не справилось — всех объектов здесь до сих пор нет, хотя уже конец года. Дело в том, что для того чтобы это выполнить, нужно очень серьезное финансирование, а его должна была бы согласовать Верховная Рада. Речь может идти даже о нескольких миллиардах гривен, потому что это, кроме прочего, разработка сотен тысяч проектов землеустройства и геодезические измерения каждого здания-памятника. Неделю назад, кстати, Минкульт сказал, что планирует для сохранения памятников получить где-то 250 млн грн от казино. 

Но проблемы будут не только с культурным наследием. То же касается объектов природно-заповедного фонда. Например, чтобы реализовать президентский указ о расширении нацпарка «Голосеевский» за счет Беличанского леса, понадобилось семь лет. Только после того как государство выделило на конкретный объект деньги и активисты контролировали каждый шаг вынесения границы в натуру, этот объект появился на кадастровой карте. А объектов природно-заповедного фонда, как и объектов культурного наследия, которых нет в электронной системе, очень много и для выдачи разрешений они невидимы.

Наряду с уже упомянутым нацпарком «Голосеевский» есть еще один важный объект культурного наследия — Китаев. Он на самом деле должен был бы иметь статус национального значения: здесь обнаружили трипольскую керамику, жилье времен Киевской Руси с глиняными печами и т.п. Борьба за сохранение этого памятника длится уже почти 20 лет, потому что здесь депутаты Киеврады запланировали очередные высотки и ТРЦ.

Проблемы есть не только с земельными участками, но и со зданиями уже под охраной. Например, в Киеве есть Музей выдающихся деятелей. Его, конечно, не будут трогать, но охранная зона этого памятника не вынесена в опорный план. И вот застройщик получил разрешение возводить рядом свою постройку, и это угрожает существованию музея — сооружение древнее, есть угроза подтопления грунтовых вод и стены могут не выдержать. 

Если мы говорим о земле, ценной не только для киевлян, а и для всего государства, то такая, как улицы Киевской Руси на Почтовой, будут просто землей коммунальной собственности. И поэтому застройщики смогут сравнительно легко получать ее под застройку. Так ГЗК «будет нарезать» участки с объектами археологии как обычные земли.

И в такие моменты государственные интересы должна была бы защищать прокуратура. Но если застройщик успеет выкопать и убрать пласт почвы, где могут быть, например археологические находки, — тогда для правоохранителей вообще нет объекта для защиты. Здесь уже придется просто открывать уголовное производство и выяснять, кто должен был и не успел внести информацию в электронную систему. И ситуацию с сохранением культурного наследия уже не исправить.

Несмотря на это, Единая государственная электронная система в сфере строительства, которая является одним из предметов гордости вице-премьера Михаила Федорова, должна автоматически блокировать даже попытки получить разрешение с нарушением памятникоохранных требований. Но не блокирует, потому что ей негде эти памятникоохранные требования увидеть. Поэтому роль «компьютера, который не берет взяток», в ручном режиме исполняют чиновники. Судя по результатам, в части «не берет взяток» с этой ролью справляются плохо.

«Стратегический» вклад законопроекта №5655

«Реформа», год назад поддержанная законотворцами, банально отменяет эту предусмотренную сейчас законодательством возможность компьютера автоматически блокировать выдачу разрешения в случае нарушений таких требований законодательства. А чтобы чиновники не брали взяток, это право от них передают экспертам, которых выбирает сам застройщик.

Вместе с тем автоматические проверки законности остаются, но именно проверки, а не принятие решения. Компьютер выявляет нарушение, а потом нанятый застройщиком эксперт в ручном режиме дает вывод, почему компьютер неправ. Дальше все просто: компьютер «автоматически» регистрирует право на строительство, в котором сам и выявил нарушение.

Застройщику облегчают не только условия получения разрешения на строительство. Сейчас, если по коррупционной схеме получено разрешение на незаконное строительство, достаточно во время проверки установить факт нарушений — и дальше можно его отменять. Согласно проекту Шуляк, новое право на строительство — это индульгенция на нарушение законодательства. Отменить его можно, только если сам застройщик нарушит утвержденный проект.

То есть если застройщик экопарка «Осокорки» не нарушает свой проект и делает все, как запланировал, то у него все будет хорошо и никто не запретит ему строить дальше, хотя это объект водного фонда.

Вместо остановки незаконного строительства, в законопроекте №5655 решили просто штрафовать проектанта и экспертов. И здесь важно напомнить, что первым требованием в замечаниях НАПК было именно предусмотреть возможность аннулировать разрешение на незаконное строительство в случае выявления нарушений. Но ее не выполнили, хотя и глава НАПК, и главный автор законопроекта обещали, что все будет учтено.

«Сам факт введения принципа молчаливого согласия, когда в случае отсутствия согласований или возражений проектная документация на объектах культурного наследия считается согласованной, — это преступление, с учетом существующей ситуации в сфере. А рассматривая весь механизм получения разрешений, который предлагает 5655, и фактическую невозможность остановить незаконное строительство, понимаешь, что при таких законах мы рискуем остаться без объектов культурного наследия вообще. И разрушат его не российские ракеты, а наши застройщики вместе с такими законотворцами. Нам нужны здравые правила и разумные предохранители в системе охраны культурного наследия, которые будут учитывать наши очень ограниченные ресурсы. И здесь вся надежда на новый Градостроительный кодекс», — подчеркивает заместитель главы Архитектурной палаты Украины Анна Кирий.

Сейчас в Комитете по вопросам государственного строительства и местного самоуправления продолжается работа над Градостроительным кодексом. Трудится рабочая группа. Глава этой группы — народный депутат Анна Бондарь («Слуга народа») — сообщила, что вопрос сохранения культурного наследия будет нарабатывать отдельная подгруппа, поскольку этот вопрос нуждается в тщательном изучении.

Один из ключевых вопросов, который должны обработать законотворцы, касается электронной системы, куда сначала нужно внести все ограничения и только потом выдавать разрешения. И необязательно делать это сразу для всех объектов по всей стране — можно сначала в одной, потом в другой области и так охватывать всю территорию страны. Ведь объемы действительно колоссальные и на это нужны немалые бюджеты.

…Напомним, что сейчас правительство запускает «єПам’ятку» — Госреестр недвижимых памятников Украины. Минкульт здесь работает совместно с Министерством восстановления. С 1 января 2024 года реестр должен быть доступен для всех граждан. В правительстве ZN.UA сообщили, что сейчас активно работают над поиском средств на реализацию ключевых задач проекта и привлекают международную техническую помощь. По предыдущим расчетам министерства, реализация такой программы для исторических городов будет требовать не меньше 2,5 млн долл.

Минкульт уверяет, что «єПам’ятка» будет препятствовать хаотичной застройке в исторических ареалах городов, в частности во время послевоенного восстановления. Но сейчас с запланированным наполнением она не может быть Госреестром. Здесь не учтены требования законодательства о декоммунизации и борьбе с имперским прошлым, а также об охране культурного наследия.