Культурні ризики №5655. Як містобудівна «реформа» впливає на культурну спадщину?

Минув рік відтоді, як парламент підтримав у другому читанні скандальний законопроєкт Олени Шуляк №5655 про містобудівну реформу, створений в інтересах забудовників. Рівно рік, як президент його не ветує й не відповідає на петицію, під якою в рекордно стислі на той час строки було зібрано голоси громадян. 

Попри те, що наші міжнародні партнери окреслили червоні лінії — Європарламент наголосив, що президенту не варто підписувати цю ініціативу, а Єврокомісія розкритикувала цю «реформу» в звіті, — голова партії «Слуга народу» разом із командою Міністерства відновлення й далі проводять імплементаційні заходи неіснуючого закону. Вчора ZN.UA опублікувало постанову Кабміну на 232 сторінки, яка є клоном не підписаного президентом законопроєкту №5655. Ціна питання — мільярди на майбутнє повоєнне відновлення. Тому команда лобістів бачить мету й не бачить перешкод. Включно з Конституцією.

Але 5655 — це міна не тільки під майбутнє відновлення України. Новим викликам, які постали під час війни, має відповідати й державна політика щодо збереження культурної спадщини. Саме тому ZN.UA вирішило дослідити, як містобудівна «реформа», яка нині перебуває в підвішеному стані, впливає на збереження культурної спадщини. На жаль, відкрилися нові тіньові сторони.

«Корисна» повільність міністерства

Культурна спадщина — це не лише пам’ятки, а й усе інше, що становить культурну цінність, на кшталт традиційного характеру середовища з його історичною забудовою. Аби забудовники щось побудували, раніше треба було брати дозволи у відповідних органах, які після перевірки, чи не наробить будівництво шкоди, видавали дозвіл або ні. З їхньою роботою не все було гладко, як і всюди, — працювали нормально лише під тиском громади, але бодай якийсь захист культурної спадщини був.

Все почало змінюватися 2011 року, коли з’явився Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності». Він зменшив роль таких органів.

«Якщо говорити про археологічну спадщину, яку маємо виявити до початку будівництва, то тут є дві проблеми — забудовники та грабіжники археологічної спадщини, — каже науковий співробітник Інституту археології НАН України В’ячеслав Баранов. — У нас не створено загальної археологічної карти пам’яток — своєрідного археологічного кадастру. Йдеться про загальнонаціональну державну програму із систематичних досліджень усієї території України та внесення виявлених пам’яток до єдиного кадастру. Наші сусіди в Польщі розпочали таку програму ще 1978 року, і вона триває й досі. 

Ймовірно, більшість археологічних пам’яток в Україні залишаються невідомими. До 2011 року ця жахлива ситуація якось вирішувалася за рахунок так званої обов’язкової археологічної експертизи під час виділення землі, але після ухвалення славнозвісного «закону Ківалова» експертизу було ліквідовано. А оця ініціатива 5665 лише закріпить наше варварське становище, оскільки ми самі систематично все робимо для знищення минулого. Фактично знищення археологічних пам’яток просто перейде в електрону площину», — підсумував експерт.

Дійсно, законопроєкт №5655 узагалі спрощує такі правила для забудовників. По суті їм видають індульгенцію. Робити можна що завгодно, щоправда, є невеликі штрафи. Але для великого будівництва це завжди посильні кошти — платиш і ніхто тобі нічого не зупиняє.

Очікувано, що провідна авторка законопроєкту таких ризиків не бачить.

«Як бачите, проблема знищення культурної спадщини, незаконна забудова таки мають своїх конкретних «героїв». І у світлі останніх подій у Києві, коли історична спадщина нахабно руйнується у всіх на очах, чітко розуміємо, що таких багато. Корупційна система з’їла практично всю країну, кожне велике місто. Тільки реалізувавши цю реформу, Україна нарешті позбудеться бездумної забудови міст і відновить повагу до історичного минулого», — запевняє пані Шуляк.

У Міністерстві культури ZN.UA наголосили, що не підтримували містобудівну «реформу» від самого початку й ось чому:

«При підготовці проєкту не були проведені консультації з фахівцями у сфері охорони культурної спадщини, а реставрацію пам’яток прирівняно до сфери будівництва. Також цим законом повністю змінювалася система ухвалення рішень у сфері охорони культурної спадщини та безапеляційно ставилася вимога внесення відповідних змін до закону «Про охорону культурної спадщини». Тобто містобудівне законодавство замінило б собою законодавчі норми з охорони культурної спадщини», — пояснює начальниця управління дозвільно-погоджувальної документації профільного міністерства Наталія Войцещук.

Зауваження до тексту законодавчої ініціативи від Мінкульту, як і пропозицію створити робочу групу, щоб доопрацювати законопроєкт, по суті проігнорували. І тепер МКІП наголошує, що бачить спроби реалізувати задумане «реформою» з боку нового Міністерства інфраструктури, яке очолює віцепрем’єр Олександр Кубраков.

Насправді ж для того, щоб можна було захистити культурну спадщину, треба розуміти, в яких вона межах. І ось тут у нас стан катастрофічний. Наприклад, держава досі не розробила навіть режимів використання буферної зони об’єкту всесвітньої спадщини «Історичний центр Львова». Така сама ситуація й у Києві, де весь центр є пам’ятками археології — місто Ярослава, місто Володимира. Це все значиться як землі комунальної власності, й міськрада може їх роздавати. Один із найгучніших скандалів — спроба побудувати ТРЦ там, де знайшли вулиці часів Київської Русі, — на Поштовій площі. 

Такі межі й пам’ятки потрібно було б занести до електронної системи — вони мали бути в Державному земельному кадастрі. Тоді можна було б легко автоматизувати перевірку законності будівництва. І це слід було зробити до 1 січня 2023 року відповідно до перехідних положень однієї з попередніх реформ — Закону №1423-IX про дерегуляцію земельних відносин.

Але уряд із цим не впорався — всіх об’єктів тут досі немає, хоча вже кінець року. Річ у тім, що для того, аби це виконати, потрібне дуже серйозне фінансування, а його мала б погодити Верховна Рада. Може йтися навіть про кілька мільярдів гривень, бо це, крім іншого, розроблення сотень тисяч проєктів землеустрою та геодезичні вимірювання кожної будівлі-пам’ятки. Тиждень тому, до речі, Мінкульт сказав, що планує для збереження пам’яток отримати десь 250 млн грн від казино. 

Але проблеми будуть не лише з культурною спадщиною. Те ж саме стосується об’єктів природно-заповідного фонду. Приміром, аби реалізувати президентський указ щодо розширення нацпарку «Голосіївський» за рахунок Біличанського лісу, знадобилося сім років. Тільки після того, як держава виділила на конкретний об’єкт гроші й активісти контролювали кожен крок винесення межі в натуру, цей об’єкт з’явився на кадастровій мапі. А об’єктів природно-заповідного фонду, як і об’єктів культурної спадщини, яких немає в електронній системі, дуже багато й для видачі дозволів вони невидимі.

Поряд із уже згаданим нацпарком «Голосіївський» є ще одна важлива пам’ятка культурної спадщини — Китаїв. Вона насправді повинна була мати статус національного значення: тут виявили трипільську кераміку, житла часів Київської Русі з глиняними печами тощо. Боротьба за збереження цієї пам’ятки триває вже майже 20 років, бо тут депутати Київради запланували чергові висотки й ТРЦ.

Проблеми є не лише із земельними ділянками, а й із будівлями, які вже під охороною. Наприклад у Києві є Музей видатних діячів. Його звісно, не чіпатимуть, але охоронної зони цієї пам’ятки не винесено в опорний план. І от забудовник отримав дозвіл зводити свою споруду поряд, і це загрожує існуванню музею — споруда давня, є загроза підтоплення ґрунтових вод і стіни можуть не витримати. 

Якщо ми говоримо про землю, цінну не лише для киян, а й для всієї держави, то така як вулиці Київської Русі на Поштовій буде просто землею комунальної власності. Й тому забудовники зможуть відносно легко отримувати її під забудову. Так ДЗК «нарізатиме» ділянки з об’єктами археології як звичайні землі.

Й у такі моменти державні інтереси мала б захищати прокуратура. Та якщо забудовник устигне вирити й прибрати пласт ґрунту, де можуть бути, наприклад, археологічні знахідки, — тоді для правоохоронців взагалі нема об’єкту для захисту. Тут уже доведеться просто йти в кримінальні провадження та з’ясовувати, хто мав і не встиг внести інформацію в електронну систему й не зробив цього. Та ситуацію зі збереженням культурної спадщини вже не виправити.

Попри це Єдина державна електронна система у сфері будівництва, що є одним із предметів гордості віцепрем’єра Михайла Федорова, має автоматично блокувати самі спроби отримати дозвіл із порушенням пам’яткоохоронних вимог. Але не блокує, бо їй нема де ці пам’яткоохоронні вимоги подивитися. Тому роль «комп’ютера, що не бере хабарів», виконують у ручному режимі чиновники. Судячи з результатів, у частині «не бере хабарів» із цією роллю справляються погано.

«Стратегічний» внесок законопроєкту №5655

«Реформа», яку рік тому підтримали законотворці, банально скасовує цю передбачену нині законодавством можливість комп’ютера автоматично блокувати видачу дозволу в разі таких порушень вимог законодавства. А щоб чиновники не брали хабарів, це право від них передають експертам, яких обирає сам забудовник.

Водночас автоматичні перевірки законності залишаються, але саме перевірки, а не ухвалення рішення. Комп’ютер виявляє порушення, а потім найнятий забудовником експерт у ручному режимі дає висновок, чому комп’ютер неправий. Далі все просто: комп’ютер «автоматично» реєструє право на будівництво, в якому сам і виявив порушення.

Забудовнику полегшують не лише умови отримання дозволу на будівництво. Наразі, якщо за корупційною схемою отримано дозвіл на незаконне будівництво, достатньо під час перевірки встановити факт порушень — і далі можна його скасовувати. Згідно з проєктом Шуляк, нове право на будівництво — це індульгенція на порушення законодавства. Скасувати його можна, лише якщо сам забудовник порушить затверджений проєкт.

Тобто якщо забудовник екопарку «Осокорки» не порушує свого проєкту й робить усе як запланував, то в нього буде все гаразд і ніхто не заборонить йому будувати далі, хоча це об’єкт водного фонду.

Замість зупинки незаконного будівництва, в законопроєкті №5655 вирішили просто штрафувати проєктанта й експертів. І тут важливо нагадати, що першою вимогою в зауваженнях НАЗК було саме передбачити можливість анулювати дозвіл на незаконне будівництво в разі виявлення порушень. Але її не виконали, хоч і голова НАЗК, і головна авторка законопроєкту обіцяли, що все буде враховано.

«Сам факт запровадження принципу мовчазної згоди, коли в разі відсутності погоджень або заперечень проєктна документація на об’єктах культурної спадщини вважається погодженою, — це злочин, враховуючи наявну ситуацію у сфері. А розглядаючи весь механізм отримання дозволів, який пропонує 5655, і фактичну неможливість зупинити незаконне будівництво, розумієш, що за таких законів ми ризикуємо залишитися без об’єктів культурної спадщини взагалі. І зруйнують її не російські ракети, а наші забудовники разом із такими законотворцями. Нам потрібні здорові правила й розумні запобіжники в системі охорони культурної спадщини, що враховуватимуть наші дуже обмежені ресурси. І тут уся надія на новий Містобудівний кодекс», — наголошує заступниця голови Архітектурної палати України Анна Кирій.

Нині в Комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування триває робота над Містобудівним кодексом. Працює робоча група. Голова цієї групи — народна депутатка Ганна Бондар («Слуга народу») — повідомила, що питання збереження культурної спадщини напрацьовуватиме окрема підгрупа, бо це питання потребує ретельного вивчення.

Одне з ключових питань, яке мають опрацювати законотворці, стосується електронної системи, до якої спершу треба внести всі обмеження й лише потім видавати дозволи. Й необов’язково робити це відразу для всіх об’єктів по всій країні — можна спершу в одній, потім у іншій області й так охоплювати всю територію країни. Адже обсяги справді колосальні й на це потрібні чималі бюджети.

…Нагадаємо, що наразі уряд запускає «єПам’ятку» — Держреєстр нерухомих пам’яток України. Мінкульт тут працює спільно з Міністерством відновлення. З 1 січня 2024 року реєстр має бути в доступі для всіх громадян. В уряді ZN.UA повідомили, що нині активно працюють над пошуком коштів на реалізацію ключових завдань проєкту та залучають міжнародну технічну допомогу. За попередніми розрахунками міністерства, реалізація такої програми для історичних міст потребуватиме не менш як 2,5 млн дол.

Мінкульт запевняє, що «єПам’ятка» перешкоджатиме хаотичній забудові в історичних ареалах міст, зокрема під час повоєнної відбудови. Та нині із запланованим наповненням вона не може бути Держреєстром. Тут не враховано вимог законодавства про декомунізацію та боротьбу з імперським минулим, а також про охорону культурної спадщини.