Великі плани на велику відбудову: хто вписався за правила гри «для своїх»?

13 січня сплив термін для зауважень до скандального урядового «експерименту» — клону законопроєкту №5655 про містобудівну реформу. Місяць тому Мінрегіон оприлюднив документ «Про реалізацію експериментальних проєктів у сфері містобудівної діяльності». Це правила, за якими хочуть, щоб відбувалася відбудова. Йдеться про величезні ресурси та чийсь неприхований інтерес.

Резонанс у ЗМІ був колосальний. ZN.UA зірвало спробу винести питання, яке має корупційні ризики, з голосу. Так вдалося виграти час для аналізу. Дива не сталося: виграють від цієї ініціативи забудовники, а програють громадяни та місцеве самоврядування. Це те саме, що було з містобудівною «реформою» Олени Шуляк («Слуга народу»), яку критикували і Європарламент, і Єврокомісія.

Аби оминути Володимира Зеленського, який заявив, що не підписує законопроєкту №5655, бо такою є його особиста воля, лобісти вирішили йти через уряд. Але й тут треба мати союзників, чий підпис має значення. Нам вдалося з’ясувати, яку роль у цій історії відіграє Державна регуляторна служба. Вона по суті грає в піддавки, як і НАЗК, і порушує закон.

Ідеальна схема: на кону 20–25% ВВП країни

Правила гри розробляють на два роки, й вони охоплюють усе: від отримання містобудівних умов та обмежень і до введення об’єкту в експлуатацію, а також здійснення державних архбудконтролю та нагляду. Міжнародні партнери мають розуміти: ці правила діятимуть в умовах війни для відбудови.

Із основних ризиків урядового проєкту можна виділити корупційні чинники та загальний вплив змін на економіку. Про корупцію під час видачі дозвільних документів і розкрадання публічних коштів на будівництві не говорив хіба що лінивий. На жаль, ці види корупції зазвичай не розглядають у взаємозв’язку, хоча в аспекті відбудови це стає ключовим.

Різноманітні махінації під час публічних закупівель через «Прозорро» є вторинними у випадку будівництва.

Щоб мати змогу безкарно розкрадати бюджет, спершу треба домовитися з проєктувальниками про закладання цього в проєкті та кошторисі, потім — із експертною організацією, щоб порушень «не помітили». Лише потім виходять на «Прозорро» із завищеною ціною. І схеми після торгів також будуються на містобудівному законодавстві — це й «непередбачувані» додаткові роботи, закуплені вже без торгів у того самого підрядника, й коригування ціни на основі нової експертизи проєкту.

Навіть маючи ідеальне законодавство про публічні закупівлі, можна безпечно розкрадати бюджет завдяки діркам у містобудівному законодавстві. Може, саме тому Шуляк і не квапилася робити комплексний містобудівний кодекс, натомість змарнувала два роки на містобудівну «реформу»?

Тобто якби було якісне законодавство, то жодні дірки та схеми під час публічних закупівель не допомогли б непомітно вкрасти виділені кошти.

Якщо «керманичі відбудови» отримають контроль над проєктувальниками й експертами, вони зможуть побудувати ідеальну схему розкрадання грошей на відбудову. Можливо, в цьому і полягає план?

Так от, постанова-клон саме це й робить — передає контроль над проєктантами та експертами Мінінфраструктури, яке очолює віцепрем’єр з відновлення Олександр Кубраков.

Коли кажуть про вплив будівництва на економіку, здебільшого пригадують його внесок у ВВП на рівні 2–3 %. Цифра не вражає. Але дивитися треба не на внесок, а на частку ВВП, фінальним споживачем якої є будівництво.

2021 року вартість зведених будівель та споруд становила понад 800 млрд грн (майже 15% ВВП України), а внесок будівництва у ВВП — лише 150 млрд, або 2,8% ВВП. Тобто на будівництво того року було витрачено 15% ВВП.

Враховуючи руйнування, на відбудову витрачатимуть істотно більше, ніж до вторгнення. Тож залежно від строків відновлення, йдеться про суми, еквівалентні 20–25% ВВП, значна частка з яких, найімовірніше, буде грошима допомоги від наших міжнародних партнерів. І саме над цією шаленою часткою ВВП і планується зараз проведення «експерименту».

Експериментувати з питанням такої вартості, коли будь-яка помилка буде відчутною для економіки на макрорівні, не варто. Треба здійснити розрахунки для кількох сценаріїв розвитку подій.

Хто контролює запуск «експерименту»?

Так уже в нас заведено, що той, хто тоне, той сам себе й рятує. Тому контролювати все краще громадськості. Але є нюанс: аби громадськість контролювала, потрібен доступ до всієї необхідної інформації.

Звісно, в нас передбачені й профільні державні органи для контролю.

Питання корупційних ризиків має контролювати Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК). Але тут є проблема.

2021 року НАЗК було проти «реформи» 5655, яку нині скопіювали в урядовий проєкт. За рік позиція вже протилежна: відмовилися проводити експертизу переписаного на 80% до другого читання законопроєкту, водночас голова НАЗК Олександр Новіков заявляв: ризиків нема, й узагалі реформа… антикорупційна (!). Таке собі «не читав, але підтримую», хоча депутати при голосуванні №5655 проігнорували більшість зауважень НАЗК.

У частині впливу на економіку ключовим органом контролю є Державна регуляторна служба. Саме вона перевіряє дотримання ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» під час підготовки регуляторних актів і блокує їх ухвалення, якщо є порушення.

Зазначені функції водночас відіграють ключову роль і для можливості здійснення громадського контролю — саме встановлені законом процедури розгляду регуляторних актів гарантують прозорість і врахування громадської думки, що забезпечується, зокрема, завчасним оприлюдненням необхідної інформації.

Тож як так вийшло, що про наміри Кабміну ухвалити постанову-клон стало відомо зненацька й лише швидка реакція медіа змогла тимчасово затримати весь процес, якщо в нас є спеціальний орган влади, який мав унеможливити таку ситуацію?

Спочатку розберімося, що таке регуляторний акт і які вимоги до його розроблення та ухвалення передбачено законодавством.

Регуляторний акт — «прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання» (ст. 1 — тут і далі йдеться про ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»).

Народна депутатка Юлія Клименко («Голос»), яка раніше працювала заступницею міністра економічного розвитку, стверджує: «Закон №5655, як і його клон-постанова, є регуляторними актами й мають проходити оцінку регуляторного впливу. Вони мають суттєвий вплив і на бізнес, і на українців, тому повинні бути серйозно обраховані та обговорені з громадськістю, щоб кожен бізнес і громадянин розумів, скільки це йому коштуватиме. Так роблять у всьому цивілізованому світі, й ми повинні це поважати й наслідувати, а не перетворюватися на Північну Корею та РФ».

А для підготовки та розгляду проєктів регуляторних актів установлено низку жорстких вимог.

• Регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проєктів таких актів (ст. 7) і мають вносити до них зміни, якщо потрібно розробити проєкт, не передбачений планом.
• Обов’язково проводиться аналіз регуляторного впливу і є вимоги щодо змісту аналізу (ст. 8).
• Кожен проєкт регуляторного акта оприлюднюється разом із відповідним аналізом регуляторного впливу для одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань (ст. 10). Строк, протягом якого приймають зауваження та пропозиції, не може бути меншим, ніж один місяць із дня оприлюднення проєкту акта та відповідного аналізу впливу.
• Регуляторний акт не може бути ухвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади, якщо немає аналізу регуляторного впливу або не дотримано вимог щодо оприлюднення та погодження (ст. 25).

Як розвивалися події з постановою-клоном?

12 грудня ZN.UA повідомило про наміри Кабміну ухвалити цю постанову. Наступного дня Мінінфраструктури оприлюднило проєкт постанови для обговорення, про що Кубраков повідомив у Фейсбуці.

Водночас:

• у Плані підготовки проєктів регуляторних актів Мінінфраструктури цієї постанови немає;
• аналізу регуляторного впливу не оприлюднено;
• строк подання пропозицій — до 29 грудня, тобто 15 днів, хоча закон установлює мінімум місяць.

Ба більше, на сайті Мінінфраструктури вказали неіснуючу адресу електронної пошти для направлення пропозицій і зауважень. І саме через те, що ми це виявили, вдалося подовжити строк для подання зауважень іще на два тижні.

Як з’ясувалося, Мінінфраструктури не виконувало вимог ЗУ «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому що… за два тижні після порушень отримало листа з дозволом на це за підписом голови Державної регуляторної служби Олексія Кучера (екснардеп «Слуги народу»).

Народна депутатка Ганна Бондар («Слуга народу») звернулася до Мінрегіону, аби з’ясувати, чи проводився аналіз регуляторного впливу проєкту постанови:

«Мені відповіли, що він навіть не готувався і не вносився до відповідного плану. Це при тому, що проєкт оприлюднили для консультацій 13 грудня. Цього дня Мінрегіон лише звернувся до Державної регуляторної служби по роз’яснення, чи треба тут виконувати закон! А лист від Державної регуляторної служби датований 28 грудня. І в цьому листі керівник служби Олексій Кучер дозволив закон не виконувати. Написав: «Проєкт постанови не містить норм регуляторного характеру».

Кучер також надав пропозиції, зокрема щодо порушення наших зобов’язань перед ЮНЕСКО. Якщо зараз забудовник судиться, щоб отримати дозвіл на заборонені роботи поблизу «Софії Київської», то після ухвалення цієї скандальної постанови в Мінкульту не буде вибору — доведеться порушувати міжнародні зобов’язання й надавати дозволи, інакше забудовники отримають його за мовчазною згодою.

І це все відбувається тоді, коли Україна вперше стала віцеголовою комітету ЮНЕСКО.

Ще більше запитань викликає відповідь із роз’ясненнями Державної регуляторної служби. Кучер надав два пояснення, чому проєкт постанови «не містить ознак проєкту регуляторного акту».

1. «Передбачена добровільна участь суб’єктів господарювання, які здійснюють діяльність у сфері містобудування та виявили бажання у прийнятті в запропонованих проєктом постанови експериментах».

Але про жодну «добровільну участь» не йдеться — учасниками експерименту в примусовому порядку стають усі суб’єкти господарювання, що здійснюють містобудівну діяльність.

1. «Визначається граничний строк його реалізації — два роки».

Проте профільний закон передбачає, що регуляторні акти можуть мати обмежений строк дії, та містить окремі норми для врахування таких випадків. В аналізі регуляторного впливу передбачено обґрунтування запропонованого строку чинності регуляторного акту (ст. 8), у ст. 10 установлюють особливості відстеження результативності регуляторного акту, якщо його строк дії було подовжено або він установлювався меншим, ніж рік.

Тобто у відповіді на запит Кучер надав явно неправдиву інформацію.

Історія з регуляторною службою така ж, як із НАЗК і №5655. Тоді НАЗК отримало переписаний до другого читання проєкт, виявило низку нових корупційних ризиків, але не призначило обов’язкової антикорупційної експертизи, а просто направило листа з переліком нашвидкуруч виявлених проблем.

Нині вже Державна регуляторна служба, щоб не заважати протягуванню постанови-клону, надала висновок, що регуляторний акт не є регуляторним і його можна ухвалювати без дотримання жорстких процедур щодо аналізу впливу.

Найцікавіше те, що формально виконати вимоги закону не становить жодної проблеми. Тож у чому може бути проблема?

Єдине пояснення, чому віцепрем’єр Кубраков обрав корупціогенний шлях і порушення закону, — це панічний страх перед необхідністю оприлюднити аналіз регуляторного впливу містобудівної «реформи». Цей документ спростував би міфи лобістів про цілі та наслідки «реформи» краще, ніж це зроблять десятки аналітичних статей їхніх опонентів.