Гарантований безпековий самообман: що насправді обіцяють Україні ключові партнери

Що саме безпекові гарантії зафіксовані в угоді з Британією і саме такий документ готується до підписання, вочевидь, не менш пафосного, з Францією. І Польща, як ми почули з вуст президента (не прем’єра Туска, що показово) долучилася до Вільнюської декларації саме про безпекові гарантії. Спробуймо розібратися докладніше, звідки така наполегливість у визначенні безпековими гарантіями того, що ними по суті не є, й чому вона є небезпечною. А також окреслити, на що варто звернути особливу увагу в наступних документах.

Чому не можна називати їх «гарантіями безпеки»

Колись декілька українських дипломатів і політиків переконували мене, що вони дійсно тривалий час вважали, буцімто в Будапештському меморандумі Україні було надано безпекові гарантії. І насправді не розуміли відмінностей між гарантіями та запевненнями (недаремно ж в українській версії документу фігурувало саме слово «гарантії»), а партнери начебто нам цих деталей на належному рівні не пояснювали, досвіду таких переговорів не було тощо. Найрадикальніші з моїх співрозмовників узагалі стверджували, що «американці нас просто обманули». Чи дійсно ніхто цих тонкощів не розумів, чи насправді проблемою була непрофесійність або банальний брак знання англійської мови — історія розсудить, але американська сторона точно зробила висновки з цієї історії.

Тепер усе дуже чесно й чітко: саме американці відразу розставили всі крапки над «і»: жодного вживання слова «гарантії» в безпековій темі не має бути. Натомість запропонували називати це безпековими зобов’язаннями, розуміючи токсичність слова «запевнення» в Україні. (Шкода тільки, що не пояснили це британським партнерам, які — й це не лише Ріші Сунак — досі інколи вживають саме цей термін). Тобто формулювання «безпекові зобов’язання» з’явилось як заміна слова «запевнення», а не «гарантії», що є показовим і автоматично наштовхує на паралелі з Будапештським меморандумом, який — подобається нам це чи ні — слугує та слугуватиме відправною точкою в питанні міжнародних безпекових гарантій.

Так, законодавчого визначення «безпекових гарантій» як такого у США немає, але політичне тлумачення є вкрай чітким незалежно від адміністрації — готовність піти на війну, захищаючи ту чи ту країну. Умовно кажучи, тим, хто заплутався, де йдеться про безпекові гарантії, а де ні, варто відповісти на тестове запитання: зобов’язання, котрі бере на себе та чи та країна, зобов’язують її захищати Україну чи просто допомагати їй захиститися самій? І зобов’язують у юридичному сенсі чи просто політично? Очевидно, що угоди передбачають саме друге, причому з обох питань.

Однак таке враження, що ми самі «обманюватись раді» — називати «безпековими гарантіями» те, що в кращому разі визначили як безпекові зобов’язання. У кращому, тому що навіть конкретні зобов’язання — скажімо, довгострокові фінансові — надати дуже складно. Угода з Британією є тому підтвердженням — вдалося зафіксувати допомогу лише на рік із передбачених угодою десятьох, а не за аналогією з Меморандумом про взаєморозуміння між США та Ізраїлем, де суми допомоги визначалися на 10 років (у останньому з них від 2016 року йшлося про 38 млрд дол).

Тут важливо наголосити: питання не в угодах, у них затиснуто все, що можна було затиснути на цьому етапі й за нинішніх умов, і потрібно віддати належне тим, хто з українського боку вів переговори. І питання не в тому, що в тексті угод нема словосполучення «безпекові гарантії». Його нема і в угодах між США та Японією і Південною Кореєю, які саме передбачають ці безпекові гарантії. Проблемою є те, що президент (не кажучи вже про керівника його офісу) наполегливо стверджує, що ці безпекові гарантії є. Водночас як до «зразкової» безпекової угоди президент апелює не до тих-таки угод США з Південною Кореєю, а до домовленостей з Ізраїлем: тобто на найвищому рівні й далі відбувається якесь незрозуміле захоплення ізраїльською моделлю, котра, чесно кажучи, проявила себе не найкращим чином, бо допомога Ізраїлю в критичний момент застрягла в Конгресі одночасно з допомогою Україні.

Не бачу взагалі проблеми безпекові зобов’язання чесно називати саме безпековими зобов’язаннями, як про це було домовлено з американською стороною. В наш час будь-які зафіксовані на папері довгострокові зобов’язання партнерів, особливо безпекові, — звучить не менш потужно та обнадійливо, ніж те, що ми самі визначили як гарантії безпеки, користуючись законодавчою прогалиною, яка б чітко визначала такі гарантії у тих-таки США.

Чому так відбувається? Можливо, тому, що українське керівництво, яке останніми роками неодноразово кидало виклик усталеним дипломатичним форматам і формулюванням, вирішило покреативити й у визначенні того, що є безпековими гарантіями, а що ні, нав’язуючи саме українське бачення. Дехто скаже: а чому дійсно саме американці мають визначати, що є безпековими гарантіями, а що ні? Мовляв, першу ж угоду підписано не з ними, а з британцями. А в окремих європейських столицях не особливо заперечують, аби в Києві це називали саме гарантіями. Однак є вагомі підстави вважати, що хоч першу безпекову угоду було підписано з Британією, однак країною, котра насправді визначає рамку в питанні не лише Вільнюської декларації, а й нарощування її конкретними документами, — встановлює стелю амбіцій, якщо хочете, — залишаються Сполучені Штати. Британія, Франція та інші країни заходять настільки далеко, наскільки їм на це дають мандат США. Саме американці встановили рамку не лише щодо термінології («безпекові зобов’язання»), а й щодо статусу документів — політичний, а не юридичний. Та й усі наразі ефективні безпекові моделі у світі так чи інак зав’язані на Сполучених Штатах. Можливо, з часом і європейські країни зможуть брати на себе лідерство й самостійно надавати гарантії, вирішувати, куди і як спрямовувати війська без «зеленого світла» США, однак наразі це не так: домінує саме американське визначення та розуміння гарантій безпеки.

Але найвірогіднішим поясненням жорсткої прив’язки в дискурсі найвищого керівництва саме до гарантій безпеки з тих, що мені доводилося чути в різних владних кабінетах, виглядає те, що, за результатами спеціально проведених фокус-груп, українці позитивно сприймають як щось справді серйозне лише термін «безпекові гарантії». Якщо це дійсно так, тоді безпекові гарантії — це вже взагалі не про реальну безпеку, а про реальні голоси виборців. Стратегія так собі: здатна спрацювати лише в разі, якщо за час перебування Зеленського на посаді не відбудеться нової хвилі агресії з боку РФ, і українці не переконаються, що реальних гарантій безпеки в нас знову немає. Списати на «нас знову обманули» вже не вийде: офіційний Київ сам визначив, що це гарантії безпеки. То, можливо, краще вже зараз почати говорити саме про безпекові зобов’язання або, принаймні, гарантії підтримки, якщо комусь так хочеться саме гарантувати щось?

А навіщо тоді НАТО?

Наполегливість, із якою безпекові зобов’язання партнерів про підтримку президент України називає гарантіями безпеки, є небезпечною не лише тому, що вводить частину суспільства в оману, буцімто в нас нарешті з’явилися справжні гарантії безпеки. Небезпечність цієї історії також у тому, що вона ставить під сумнів доцільність нашого руху до НАТО. Адже в момент підписання низки таких угод може постати запитання: навіщо нам НАТО, якщо маємо вже цілу купу гарантій безпеки від інших країн? Тобто девальвуючи й розмиваючи поняття «гарантій безпеки», Київ тим самим послаблює нашу позицію в контексті руху до Альянсу. Хоча цілком може бути, що навіть поступове входження до НАТО — запрошення для всієї України, стаття 5 лише для підконтрольної частини — могло б забезпечити більший рівень безпеки, ніж «безпекові» угоди.

Якщо хтось і мав би бути зацікавлений у позиціонуванні угод як «безпекових гарантій», то це мали б бути саме ті, хто скептично налаштований щодо входження України до Альянсу. Мовляв, так гарантії у вас уже є, навіщо вам НАТО? Мені вже доводилося чути такі закиди від деяких співрозмовників, зокрема й офіційних, із країн — членів НАТО у відповідь на запитання, що стосуються порядку денного Вашингтонського саміту Альянсу. У відповідь на закид, що насправді угоди — це не зовсім про гарантії, вони додають, що повноцінними гарантіями безпеки їх вважає глава офісу президента України й сам президент — чому вони мають їм не вірити?

Так чи інак, позиціонуючи угоди, що готуються, як угоди про гарантії безпеки, Київ по суті підіграє тим країнам, які хочуть продати документ як результат Вашингтонського саміту НАТО щодо України. І навіть планують підписання ближче саме до цієї події, якщо не в дні саміту. Тут варто віддати належне тим країнам, які готові були розпочати процес підписання вже зараз, за півроку до саміту, — зокрема Британії та Франції, яка, за певною інформацією, хотіла навіть бути першою в підписанні.

Водночас позиціонувати угоди, які, до речі, західні партнери й далі між собою частіше називають меморандумами, як певний перехідний етап до членства в НАТО, своєрідний міст, теж не варто. Насправді Україна перебуває й, на жаль, іще протягом тривалого часу може перебувати в такій ситуації, коли потрібно говорити не про мости, а про наявність кількох паралельних автошляхів: до основного шляху, швидкісного автобану, яким є членство в НАТО, має бути паралельна дорога, котрою можна просунутися до мети, якщо раптом на автобані ремонт чи якесь серйозне ДТП. Двосторонні угоди — особливо в разі їх посилення — можуть бути такою об’їзною дорогою і стати в пригоді навіть після членства України в НАТО (те, що ми в Центрі «Нова Європа» називаємо моделлю «НАТО плюс»). Тим паче, що з потенційним приходом до Білого дому Дональда Трампа є ризик того, що кожне безпекове зобов’язання США перепідтверджуватиметься окремою угодою/документом. Не виключено, що навіть якщо безпекову угоду буде підписано в найближчі півроку, до виборів у США, то в разі перемоги Трампа її доведеться перепідписати.

Як можна посилити решту угод уже зараз? Передусім наростити елементи стратегічної невизначеності на кшталт тієї, яка, скажімо, є в угоді між США й Тайванем (Taiwan Relations Act). Почасти це знайшло місце в нашій безпековій угоді з Британією. А саме в пункті 4 частини 8, де дещо завуальовано, але все ж таки йдеться про можливість змін положень цієї угоди. Також є корисний досвід перегляду безпекових угод Японії зі США — перший документ було підписано 1951 року з доволі розмитими безпековими зобов’язаннями, однак переглянута й підписана 1960 року угода має досить чіткі зобов’язання щодо захисту Токіо в разі агресії з використанням американських військ. Саме тому є сенс в угодах, які ще не фіналізовано, закласти чіткіші елементи стратегічної невизначеності й передбачити закриті додатки. Це потрібно для того, аби Путін насправді не розумів, якою буде реакція тієї чи тієї країни на новий виток ескалації з російського боку. Звісно, для посилення стратегічної невизначеності потрібні не лише формулювання, а й відповідна комунікація західних лідерів без мантри про те, що американський (чи німецький) військовий ніколи не воюватиме в Україні чи за Україну. Однак у будь-якому разі це працюватиме краще, ніж самонавіювання щодо безпекових гарантій.