Кодекс депутатской этики: легко нарушить, сложно принять, невозможно договориться

Неэтичное поведение отдельных нардепов выставляет Верховную Раду не в лучшем свете, но не потому что «все депутаты такие» (ведь здесь очень легко выйти на самих себя, если вспомнить последние парламентские выборы), а потому что у Верховной Рады нет действенных механизмов отстранения от людей, которые дискредитируют все учреждение. И не надо далеко ходить за примерами.

Ситуация вокруг очередного скандала с Марьяной Безуглой, ее публичных заявлений в социальных сетях подсветила невозможность Верховной Рады адекватно реагировать на как минимум спорное поведение народного депутата. Депутаты во время пленарного заседания так и не дошли до вопроса об отзыве ее с должности заместителя главы комитета по вопросам национальной безопасности, обороны и разведки, что в который раз показало неспособность Верховной Рады к парламентскому саморегулированию неэтичного и, если откровенно, вредного для демократического учреждения поведения народных депутатов. А заявление пани Безуглой о ее исключении из партии «Слуга народа» даже звучит как издевательство: партия смогла, а парламент — нет.

Действующее законодательство, конечно, не запрещает народным депутатам вступать в дискуссию и критиковать те или иные процессы в обществе, но поведение, например Марьяны Безуглой давно вышло за рамки приемлемого. Нардеп неоднократно использовала публичное пространство для атак на военное руководство, что можно считать сознательными попытками уничтожить его репутацию.

Однако за время работы действующего созыва не только Безуглая попадала в громкие скандалы. Часто недоразумения случались из-за сексистских высказываний (фигурантами таких становились, в частности, Василий Вирастюк и Александр Дубинский), оскорбительного поведения и даже драк.

Такие действия не только вредят имиджу отдельных народных депутатов и всего действующего созыва Верховной Рады и парламента в целом, но и разрушают доверие к ним. Тогда как в других странах неэтичное поведение может привести даже к утрате мандата, украинский парламент до сих пор существенно ограничен в способах влиять на действия нардепов. Последний опрос КМИС свидетельствует о том, что доверие к государственным учреждениям в Украине неуклонно снижается и Верховная Рада теряет его быстрее всех. Так, процент респондентов, которые доверяют Верховной Раде, с 58% в мае 2022 года в октябре 2023-го уменьшился до 21%. Решить проблему можно было бы через нормирование правил этичного поведения народных депутатов в публичном пространстве, но Верховная Рада постоянно откладывает этот вопрос в долгий ящик.

Почему сейчас повлиять на неэтичное поведение депутатов почти невозможно?

Сейчас поведение народных депутатов урегулировано лишь частично. Некоторые правила этического поведения во время пленарных заседаний есть в Законе Украины «О статусе народного депутата» и регламенте Верховной Рады.

Например, согласно регламенту, если народный депутат во время выступления прибегает к оскорблениям других народных депутатов, председательствующий может вынести ему предупреждение или остановить выступление. Кроме того, за оскорбительные высказывания в адрес других парламентеров народного депутата могут отстранить от участия максимум в пяти заседаниях. Для этого народные депутаты или фракция должны подать соответствующее заявление в комитет по вопросам регламента.

Из действующего состава парламента такое наказание в 2021 году получила народный депутат от «Слуги народа» Галина Третьякова за оскорбительное высказывание о смерти другого нардепа — Антона Полякова.

Однако этих норм мало и они недостаточно эффективны, чтобы предотвратить неэтичные поступки и публичные скандалы с участием народных депутатов вне сессионного зала, которые расшатывают и без того слабое доверие к Верховной Раде и уничтожают субъектность самого важного демократического учреждения Украины.

Кроме того, без принятого Этического кодекса с четкими нормами санкции в отношении «неэтичного поведения народных депутатов» могут применяться избирательно, что создаст огромное поле для манипуляций.

Например, Верховная Рада неоднократно лишала права на участие в пленарных заседаниях народного депутата Гео Лероса. После того, как в феврале 2023 года его в который раз отстранили от заседаний ВРУ, народный депутат подал иск против Верховной Рады и выиграл ⸺ решение признали незаконным. В своем решении Верховный суд ссылается на то, что, согласно положению частей 4 и 5 статьи 51 регламента ВРУ, Верховная Рада может лишить народного депутата права участвовать в пленарных заседаниях, если он произносит оскорбительные слова в адрес другого народного депутата или депутатской фракции (депутатской группы). Вместе с тем, «оскорбительные — если считать их таковыми — слова в отношении главы офиса президента Украины не могут быть законным основанием для лишения народного депутата Украины (…) права участвовать в пленарном заседании Верховной Рады Украины больше, чем на полгода (в условиях действия военного положения в Украине)».

Решение уже готово

В конце 2022 года группа народных депутатов из разных фракций и групп по инициативе депутата от «Слуги народа» Виктории Подгорной зарегистрировала законопроект №8327 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно правил этического поведения народных депутатов (Этического кодекса)». Он вводит единые нормы этического поведения для народных депутатов и формирует систему мониторинга и контроля над их соблюдением.

Наработкой ключевых идей и положений, воплощенных в этом документе, в течение почти 10 лет и двух созывов занималась рабочая группа по реформе Верховной Рады Украины. В ней работали как народные депутаты разных созывов и фракций, так и представители экспертной среды, в частности Лаборатория законодательных инициатив. Таким образом, эта редакция законопроекта стала результатом внутрипарламентских консультаций (то есть результатом внутреннего межпартийного консенсуса), она разрабатывалась во взаимодействии с гражданским обществом и базируется на международном опыте и признанных принципах: документ содержит нормы, которые успешно работают во многих странах.

Согласно законопроекту, народные депутаты будут обязаны придерживаться норм этического поведения не только в здании Верховной Рады, но и в профессиональной деятельности в целом — во время общения с коллегами и другими должностными лицами, в медиа и социальных сетях и т.п. Народный депутат будет обязан воздерживаться от нецензурной лексики; унизительных, оскорбительных или дискриминационных высказываний (устных и письменных); каких-либо действий, унижающих честь человека или группы людей по признакам расы, политическим, религиозным убеждениям и т.п. Вместе с тем эти нормы не будут задевать поведение нардепов в частной жизни.

Законопроект также предусматривает создание в Верховной Раде отдельного комитета, в ведении которого будет контроль над соблюдением дисциплины и норм депутатской этики. Комитет будет рассматривать жалобы на народных депутатов, нарушивших депутатскую этику, решать вопросы об их ответственности в случае выявления нарушения и отчитываться перед парламентом, согласно своим полномочиям.

Документ предлагает широкий спектр санкций за нарушение этических норм. Если нарушение было разовым, нардеп получит предупреждение от Этического комитета; если нарушение произошло дважды в течение года, нардепа обяжут прослушать курс по соблюдению норм депутатской этики, на время которого его отстранят от участия в пленарных заседаниях. Дальнейшие нарушения могут вылиться в лишение права посещать не только пленарные заседания, но и заседания комитетов, временных следственных или специальных комиссий на срок до одного месяца, а также в лишение выплат.

Если бы действующий созыв Верховной Рады принял этот закон, он бы уже сейчас получил действенный Этический кодекс. Это заставило бы многих народных депутатов пересмотреть свое поведение и высказывания в публичном пространстве. А парламент получил бы четкий механизм противодействия непрофессиональному поведению отдельных своих представителей, что позволило бы отмежеваться от репутационных проблем, вызванных отдельным человеком. К тому же законная возможность наказать нарушителя дисциплины повысит субъектность парламента.

Законопроект есть. Почему его до сих пор не приняли?

Больше года законопроект лежал на полках кабинетов Верховной Рады без какого-либо прогресса на законодательном пути. В первую очередь это связано с тем, что многие народные депутаты из «новых лиц» не понимают важности Этического кодекса для Верховной Рады, а отдельные депутаты-старожилы не желают корректировать свое поведение согласно будущим новым правилам.

Однако традиционно для украинских реформаторских процессов этот вопрос актуализировал «западный ревизор» — бывший президент Европейского парламента и главный фасилитатор Диалогов Моне (депутатской площадки для согласования парламентской реформы) Пэт Кокс. В январе в Киеве прошел очередной раунд Диалогов, во время которых господин Кокс старался найти компромисс между инициаторами Этического кодекса и его оппозицией. Последняя в лице главы регламентного комитета Сергея Кальченко предложила свою редакцию кодекса со своими правилами и принципами поведения. Вот только эта альтернатива, как часто бывает в украинской законотворческой практике, создает лишь видимое решение проблемы.

Комитетская редакция законопроекта пока не приобрела вид зарегистрированного законопроекта. Но документ уже распространили среди некоторых народных депутатов, вовлеченных в этот вопрос. Нардепы, получившие текст, подчеркивают, что он предусматривает только минимальные изменения в действующее законодательство, прописанные в нем положения противоречат мировой практике и не устанавливают действенных механизмов контроля над соблюдением депутатской этики.

И это лишь вершина айсберга проблем, скрытых в предложениях комитета. Более глубокое ознакомление с документом выявляет еще ряд недостатков.

1. Такой законопроект в случае его принятия начнет действовать только для «преемников», то есть для Х созыва. Действующий созыв так и не получит Этического кодекса. Устанавливать правила, по которым будешь бездействовать сам, плохой пример для наследования, с одной стороны, а с другой — неэтичное поведение так и останется нормой для некоторых действующих нардепов. По логике международных стандартов, парламент, который принимает кодекс, должен продемонстрировать лидерство и пример его применения.
2. Принципы и нормы поведения нардепов соотносятся с нормами уже имеющегося законодательства или даже дублируют их; они далеки от международных стандартов.
3. Правила этичного поведения предлагают ограничить исключительно рамками парламента, хотя соответствующие нормы уже прописаны в регламенте. Это узкое толкование правил этики для народных депутатов, которое к тому же не меняет существующего положения дел.
4. Орган, в ведении которого будет контроль над дисциплиной и депутатской этикой, будет формироваться по общему квотному принципу, то есть без соблюдения принципа паритета (по 50% представителей коалиции и оппозиции), а также без соблюдения гендерного паритета.
5. Отсутствие механизма обжалования решений комитета в отношении депутатов, возможности организовать обучение для них и представить рекомендации, касающиеся поведения, обязанности комитета отчитываться в своей работе. Такие изменения означают отстранение профильного комитета от формирования института ответственности народных депутатов Украины.

Итак, комитет по вопросам регламента полностью переписал текст, исключив из него положения, относительно которых парламентеры и экспертная среда достигли компромисса ранее. Тогда как основной законопроект приближен к стандартам и нормам, принятым в мире, альтернативные предложения комитета в случае их принятия нивелируют саму идею создания Этического кодекса народного депутата и отдаляют законодательство Украины в этой сфере от общепринятых стандартов.

Принятие Этического кодекса народного депутата именно в редакции, разработанной Рабочей группой по реформе ВРУ, является важным и необходимым шагом для институционного развития Верховной Рады Украины. Именно этот документ отвечает международной практике и внедряет действенные механизмы контроля над этичностью поведения народных депутатов, и сам факт его принятия покажет, что в своей работе парламент руководствуется мировыми ценностями и практиками, опирается на культуру достоинство и честность перед обществом. Принятие этого закона введет четкие критерии оценки этичности поведения народного депутата, а неэтичное поведение отдельных из них не будет подрывать субъектности Верховной Рады.