Кодекс депутатської етики: легко порушити, складно прийняти, неможливо домовитися

Неетична поведінка окремих нардепів виставляє Верховну Раду не в найкращому світлі, але не тому що «всі депутати такі» (бо тут дуже легко вийти на самих себе, якщо пригадати останні парламентські вибори), а тому що у Верховної Ради немає дієвих механізмів відмежування від людей, які дискредитують цілу інституцію. І не треба далеко ходити по приклади.

Ситуація навколо чергового скандалу з Мар’яною Безуглою, її публічних заяв у соціальних мережах підсвітила неспроможність Верховної Ради адекватно відреагувати на щонайменше спірну поведінку народної депутатки. Депутати під час пленарного засідання так і не дійшли до питання про відкликання її з посади заступниці голови комітету з питань національної безпеки, оборони та розвідки, що вкотре засвідчило неспроможність Верховної Ради до парламентського саморегулювання неетичної і, якщо відверто, шкідливої для демократичної інституції поведінки народних депутатів. А заява пані Безуглої про її виключення з партії «Слуга народу» навіть звучить як знущання: партія змогла, а парламент — ні.

Чинне законодавство, звісно, не забороняє народним депутатам вступати в дискусії та критикувати ті чи ті процеси в суспільстві, але поведінка, наприклад Марʼяни Безуглої давно вийшла за межі прийнятної. Нардепка неодноразово використовувала публічний простір для атак на військове керівництво, що можна вважати свідомими спробами знищення репутації.

Однак за час роботи чинного скликання не лише Безугла втрапляла в гучні скандали. Часто непорозуміння ставалися через сексистські висловлювання (фігурантами таких ставали, зокрема, Василь Вірастюк та Олександр Дубінський), образливу поведінку й навіть бійки.

Такі дії шкодять іміджу та руйнують довіру не лише до окремих народних депутатів, а й до всього чинного скликання Верховної Ради та парламенту загалом. Тоді як в інших країнах неетична поведінка може призвести навіть до втрати мандату, український парламент досі істотно обмежений у способах впливу на дії нардепів. Останнє опитування КМІС свідчить про те, що довіра до державних інституцій в Україні неухильно зменшується й Верховна Рада втрачає її найшвидше серед усіх. Так, відсоток респондентів, які довіряють Верховній Раді, із 58% у травні 2022 року зменшився до 21% у жовтні 2023-го. Допомогти вирішити проблему можна було б через унормування правил етичної поведінки народних депутатів у публічному просторі, але Верховна Рада постійно відкладає це питання у довгу шухляду.

Чому зараз уплинути на неетичну поведінку депутатів майже неможливо?

Наразі поведінку народних депутатів урегульовано лише частково. Деякі правила етичної поведінки під час пленарних засідань є в Законі України «Про статус народного депутата» та регламенті Верховної Ради.

Наприклад, відповідно до регламенту, якщо народний депутат під час виступу вдається до образ інших народних депутатів, головуючий може винести йому попередження або зупинити виступ. Крім того, за образливі висловлювання в бік інших парламентарів народного депутата можуть відсторонити від участі у щонайбільше п’яти засіданнях. Для цього народні депутати або фракція мають подати відповідну заяву до комітету з питань регламенту.

Із чинного складу парламенту таке покарання 2021 року отримала народна депутатка від «Слуги народу» Галина Третьякова за образливе висловлювання про смерть іншого нардепа — Антона Полякова.

Однак цих норм замало й вони недостатньо ефективні, аби запобігти неетичним вчинкам і публічним скандалам за участю народних депутатів поза сесійною залою, які розхитують і без того слабку довіру до Верховної Ради та знищують субʼєктність найважливішої демократичної інституції України.

Крім того, без ухваленого Етичного кодексу з чіткими нормами санкції щодо «неетичної поведінки народних депутатів» можуть застосовуватися вибірково, що створюватиме величезне поле для маніпуляцій.

Наприклад, Верховна Рада неодноразово позбавляла права на участь у пленарних засіданнях народного депутата Гео Лероса. Після того, як у лютому 2023 року його вкотре відсторонили від засідань ВРУ, народний депутат подав позов на Верховну Раду — й виграв, рішення визнали незаконним. У своєму рішенні Верховний суд посилається на те, що, відповідно до положення частин 4 і 5 статті 51 регламенту ВРУ, Верховна Рада може позбавити народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях, якщо він виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції (депутатської групи). Водночас «образливі — якщо їх такими вважати — слова щодо керівника офісу президента України не можуть бути законною підставою для позбавлення народного депутата України (…) права брати участь у пленарному засіданні Верховної Ради України більше, ніж на пів року (в умовах дії воєнного стану в Україні)».

Рішення вже готове

Наприкінці 2022 року група народних депутатів із різних фракцій та груп з ініціативи депутатки від «Слуги народу» Вікторії Подгорної зареєструвала законопроєкт №8327 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо правил етичної поведінки народних депутатів (Етичного кодексу)». Він упроваджує єдині норми етичної поведінки для народних депутатів і формує систему моніторингу та контролю над їх дотриманням.

Напрацюванням ключових ідей і положень, втілених у цьому документі, впродовж майже 10 років і двох скликань займалася робоча група щодо реформи Верховної Ради України. До неї були долучені як народні депутати різних скликань і фракцій, так і представники експертного середовища, зокрема Лабораторія законодавчих ініціатив. Тож чинна редакція законопроєкту стала результатом внутрішньопарламентських консультацій (тобто результатом внутрішнього міжпартійного консенсусу), розроблялася у взаємодії з громадянським суспільством і базується на міжнародному досвіді й визнаних принципах: документ містить норми, які успішно працюють у багатьох країнах.

Відповідно до законопроєкту, народні депутати будуть зобов’язані дотримуватися норм етичної поведінки не лише в будівлі Верховної Ради, а й у професійній діяльності загалом — під час спілкування з колегами та іншими посадовцями, в медіа та соціальних мережах тощо. Народний депутат буде зобов’язаний утримуватися від нецензурної лексики; принизливих, образливих чи дискримінаційних висловлювань (усних і письмових); будь-яких діянь, що принижують честь людини або групи людей за ознаками раси, політичних, релігійних переконань тощо. Водночас ці норми не зачіпатимуть поведінки нардепів у приватному житті.

Законопроєкт також передбачає створення у Верховній Раді окремого комітету, до відання якого належатиме питання контролю над дотриманням дисципліни та норм депутатської етики. Комітет розглядатиме скарги на народних депутатів, які порушили депутатську етику, вирішуватиме питання про їхню відповідальність у разі виявлення порушення та звітуватиме перед парламентом відповідно до своїх повноважень.

Документ пропонує широкий спектр санкцій за порушення етичних норм. Якщо порушення відбулося одноразово, нардеп отримає попередження від Етичного комітету; якщо порушення відбулося двічі протягом року, нардепа зобов’яжуть прослухати курс із дотримання норм депутатської етики, на час якого його буде відсторонено від участі у пленарних засіданнях. Подальші порушення можуть вилитися в позбавлення права відвідувати не лише пленарні засідання, а й засідання комітетів, тимчасових слідчих або спеціальних комісій на строк до одного місяця, а також у позбавлення виплат.

Якби чинне скликання Верховної Ради ухвалило цей закон, воно б уже зараз отримало дієвий Етичний кодекс. Це б змусило багатьох народних депутатів переглянути свою поведінку й висловлювання в публічному просторі. А парламент отримав би чіткий механізм протидії непрофесійній поведінці окремих своїх представників, який дав би змогу відмежуватися від репутаційних проблем, спричинених окремою людиною. До того ж законна можливість «покарати» порушника дисципліни підвищить суб’єктність парламенту.

Законопроєкт є. Чому його досі не ухвалено?

Понад рік законопроєкт лежав на полицях кабінетів Верховної Ради без будь-якого прогресу на законодавчому шляху. Насамперед це пов’язано з тим фактом, що дуже багато народних депутатів із «нових облич» не розуміють важливості Етичного кодексу для Верховної Ради, а окремі депутати-старожили не бажають коригувати свою поведінку відповідно до майбутніх нових правил.

Однак традиційно для українських реформаторських процесів це питання актуалізував «західний ревізор» — колишній президент Європейського парламенту та головний фасилітатор Діалогів Моне (депутатського майданчика для погодження парламентської реформи) Пет Кокс. У січні в Києві відбувся черговий раунд Діалогів, під час яких пан Кокс намагався знайти компроміс між ініціаторами Етичного кодексу та його опозицією. Остання в особі голови регламентного комітету Сергія Кальченка запропонувала власну редакцію кодексу зі своїми правилами та принципами поведінки. От тільки ця альтернатива, як часто буває в українській законотворчій практиці, створює лише видиме вирішення проблеми.

Комітетська редакція законопроєкту поки не набула вигляду зареєстрованого законопроєкту. Але документ уже було поширено серед деяких народних депутатів, залучених до цього питання. Нардепи, які отримали текст, наголошують, що він передбачає лише мінімальні зміни до чинного законодавства, прописані в ньому положення суперечать світовій практиці й не встановлюють дієвих механізмів контролю над дотриманням депутатської етики.

І це лише вершина айсбергу прихованих у пропозиціях комітету проблем. Глибше ознайомлення з документом виявляє ще низку недоліків:

1. Такий законопроєкт у разі його ухвалення почне діяти лише для «наступників» — Х скликання. Чинне скликання так і не отримає Етичного кодексу. Встановлювати правила, за якими не діятимеш сам, не є гарним прикладом для наслідування, з одного боку, а з іншого — неетична поведінка так і залишиться «нормою» для деяких чинних нардепів. За логікою міжнародних стандартів, парламент, який ухвалює кодекс, має продемонструвати лідерство й приклад у його застосуванні.
2. Принципи й норми поведінки нардепів співвідносяться з нормами вже наявного законодавства або навіть дублюють їх; вони є віддаленими від міжнародних стандартів.
3. Правила етичної поведінки пропонують обмежити виключно межами парламенту, хоча відповідні норми вже прописані в регламенті. Це — вузьке трактування правил етики для народних депутатів, яке до того ж не змінює наявного стану речей.
4. Орган, до відання якого належатиме контроль над дисципліною та депутатською етикою, формуватиметься за загальним квотним принципом, тобто без дотримання принципу паритету (50% представників коаліції та 50 — опозиції), а також без дотримання гендерного паритету.
5. Відсутність механізму оскарження рішень комітету щодо депутатів, можливості організувати навчання для них і надати рекомендації щодо поведінки, зобов’язання комітету звітувати про свою роботу. Такі зміни означатимуть усунення профільного комітету від формування інституту відповідальності народних депутатів України.

Отже, комітет з питань регламенту повністю переписав текст, виключивши з нього положення, щодо яких парламентарі та експертне середовище досягли компромісу раніше. Тоді як основний законопроєкт наближений до стандартів і норм, прийнятих у світі, альтернативні пропозиції комітету в разі їх прийняття нівелюють саму ідею створення Етичного кодексу народного депутата та віддалять законодавство України в цій сфері від загальноприйнятих стандартів.

Ухвалення Етичного кодексу народного депутата саме в редакції, розробленій Робочою групою щодо реформи ВРУ, є важливим і необхідним кроком для інституційного розвитку Верховної Ради України. Саме цей документ відповідає міжнародній практиці та впроваджує дієві механізми контролю над етичністю поведінки народних депутатів, і сам факт його ухвалення покаже, що у своїй роботі парламент керується світовими цінностями та практиками, спирається на культуру гідності й чесності перед суспільством. Ухвалення цього закону впровадить чіткі критерії оцінки етичності поведінки народного депутата, а неетична поведінка окремих із них не підважуватиме суб’єктності Верховної Ради.