Призрак Новикова. Как НАПК вместе с Кабмином предлагают «усовершенствовать» антикоррупционное законодательство

Нардепы должны усовершенствовать механизмы антикоррупционной экспертизы, которую проходят законопроекты в Верховной Раде. Об этом их просит Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК), сопровождающее инициативу правительства изменить Закон «О предотвращении коррупции» (проект закона о внесении изменений №9457). Письма законотворцам направил глава НАПК Александр Новиков за несколько дней до того, как ушел с должности.

Насколько важна качественная антикоррупционная экспертиза, и украинцы, и западные партнеры поняли, когда обсуждали скандальную градостроительную «реформу» (№5655) и инициативу о строительстве морских портов на берегах рек (№9664) главы партии «Слуга народа» Елены Шуляк.

К сожалению, предложения, заложенные в законопроекте, не устраняют, а добавляют новые коррупционные риски во время антикоррупционной экспертизы НАПК.

Почему не удается побороть коррупцию

Можно создать идеальные Национальное антикоррупционное бюро, Специальную антикоррупционную прокуратуру и Высший антикоррупционный суд, но это не поможет, если коррупционные нормы есть на уровне закона.

Именно антикоррупционная экспертиза (далее — экспертиза) должна обеспечить невозможность появления новых рисков в законах, а также выявлять и устранять существующие риски. Без этого бесполезно надеяться на прозрачность государственных процессов, в частности будущего восстановления.

Закон «О предотвращении коррупции» за десять лет меняли около 70 раз. Но неизменной остается ключевая статья 55.

Например, «обязательная антикоррупционная экспертиза проводится Министерством юстиции Украины, кроме антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, внесенных на рассмотрение Верховной Рады Украины народными депутатами Украины, которая проводится комитетом Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относится вопрос борьбы с коррупцией».

Согласно этой статье, комитет Верховной Рады по вопросам антикоррупционной политики обязательно проводит экспертизу законодательных инициатив нардепов или нет? По правилам украинского языка, при такой формулировке — обязательно. Но в реальности все на усмотрение комитета. Вот и первая правовая неопределенность, а это коррупционный риск.

Что проверяет профильный комитет? Проекты, «внесенные на рассмотрение» нардепами. Это начальные редакции? Или это законопроекты на любых стадиях, в том числе до неузнаваемости измененные ко второму чтению, потому что законопроект все равно остается таким, который «внесен на рассмотрение» нардепами? Вновь правовая неопределенность.

По Регламенту Верховной Рады, профильный комитет не уполномочен проверять проекты после изменений ко второму чтению. Но парламент не менял Регламент в этой части со времен госизменника Януковича. И хотя появился новый закон, сохранить этот коррупционный риск на уровне Регламента для кого-то очень важно.

Норма о том, что НАПК имеет право проводить антикорэкспертизу «проектов нормативно-правовых актов, которые вносятся на рассмотрение» (часть 5 статьи 55), допускает аж три трактования.

Так, антикоркомитет должен проводить экспертизу проектов, «внесенных на рассмотрение», а НАПК — «которые вносятся». Для художественной литературы это не так важно, а в законе это принципиальное отличие юридических понятий. НАПК может проверять проекты, которые еще только вносятся на рассмотрение и не перешли в категорию уже внесенных? Нужно ли в более широком смысле трактовать «внесенных» и «вносятся» как синонимы?

Ну, и та же неопределенность, что и с антикоркомитетом, — только первичные редакции, которые вносятся, или на любой стадии рассмотрения и доработки? Кстати, НАПК это трактует прямо противоположно, чем Верховная Рада. Оно прописало в своей методологии (пункт 2 раздела ІІ), что может проверять все в любой редакции.

Как НАПК определяет, что нужна экспертиза? Закон говорит: «может проводить по собственной инициативе в установленном им порядке». И никакого уточнения, когда НАПК обязано экспертизу провести. Это называется «чрезмерные и необоснованные дискреционные полномочия» — типичный коррупциогенный фактор.

Сколько раз НАПК может проводить экспертизу проекта во время его рассмотрения в Верховной Раде, учитывая, что законодательная инициатива может кардинально меняться, а коррупционные риски в него могут вноситься поправками поправки? Закон здесь не дает ответа.

Нацагентство отказало Национальному союзу архитекторов Украины в проведении экспертизы градостроительной «реформы» (№5655) ко второму чтению. Их аргументы: уже проверяли первую редакцию, а закон не предусматривает проведения повторной экспертизы. Но это противоречило уже упомянутой Методологии НАПК, которая предусматривает возможность повторной экспертизы. Но Методология — это не закон, и за ее нарушение нет ответственности.

Все это ведет к появлению коррупции: орган власти может свободно менять позицию в интересах отдельных лиц без какого-либо риска ответственности. Закон он формально не нарушает.

Результаты экспертизы, в том числе общественной, подлежат обязательному рассмотрению субъектом издания соответствующего акта (часть 8 статьи 55 закона о предотвращении коррупции).

А как именно их должны рассматривать и в какие сроки? В законе об этом ни слова. Даже не предусмотрено, что соответствующие органы должны сами установить порядок такого рассмотрения.

Например, что в Верховной Раде должны делать с результатами экспертизы какого-то из проектов, если в Регламенте парламента вообще не учтено существование подобных документов? И это очень существенный коррупционный риск, дающий возможность органам власти действовать на свое усмотрение и игнорировать выводы экспертиз.

Кстати, закон даже не предусматривает обязательного обнародования результатов экспертизы проектов постановлений Кабмина, и их могут скрывать от общественности, — все на усмотрение органа, проводящего экспертизу. Для действующих нормативно-правовых актов такое обнародование предусмотрено (часть 6 статьи 55 закона).

Нормативное регулирование проведения экспертизы, цель которой выявление и устранение коррупциогенных факторов в законах, — это набор коррупциогенных факторов.

Ситуация абсурдная.

Какие шансы это изменить

Исправить ситуацию должны были бы согласно Антикоррупционной стратегии на 2021–2025 годы, где среди ожидаемых стратегических результатов отмечается следующее: «устранены коллизии, пробелы и другие коррупциогенные факторы, обусловливающие неоднозначное толкование, нарушение принципа правовой определенности и системные коррупционные риски в сферах предотвращения коррупции и приоритетных сферах, определенных разделом 3 этой Антикоррупционной стратегии» (подпункт 2.1.3).

Такая же цель и в разработанной НАПК и утвержденной правительством Государственной антикоррупционной программе (подпункт 1.1.3.3).

Вот только практическое достижение такой цели вследствие выполнения Государственной антикоррупционной программы невозможно. Все определенные меры относятся исключительно к устранению коррупционных рисков в «приоритетных сферах, определенных разделом 3 Антикоррупционной стратегии», а мер по устранению коррупционных рисков в антикоррупционном законодательстве Государственная антикоррупционная стратегия… не предусматривает.

Что предлагало изменить НАПК сначала

Подготовленный Нацагентством по вопросам предотвращения коррупции проект (№9457), внесенный правительством, не предусматривает устранения указанных выше уже существующих рисков. Основное предложенное изменение — простая передача полномочий на проведение обязательной экспертизы от Минюста в НАПК, как это предусмотрено Государственной антикоррупционной программой.

При этом НАПК предлагает уменьшить свои действующие полномочия, лишив себя права проводить экспертизы во время рассмотрения и доработки в парламенте правительственных или президентских инициатив и оставив только право проверять проекты нардепов (изменения в части 5 статьи 55 ЗУ «О предотвращении коррупции»).

Такая интересная «антикоррупционная» инициатива: в проекты при их подготовке ко второму чтению могут через поправки заложить любые коррупционные риски, а специализированный антикоррупционный орган сам предлагает запретить ему вмешиваться в ситуацию.

Также большой вопрос вызывает способность НАПК выполнить работу, объемы которой должны вырасти в десятки раз.

Однако и.о. главы НАПК Артем Сытник убежден: дополнительное бюджетное финансирование не понадобится. Но ведь тогда возникнет вопрос избирательности и качества проверок.

Что сейчас предлагает НАПК

Свои предложения комитету направил глава НАПК Александр Новиков в январе 2024-го, за пять дней до того, как оставил должность.

Он предлагает изложить статью 55 ЗУ «О предотвращении коррупции», которую столько лет не меняли, в совершенно новой редакции.

НАПК предлагает оставить коррупционные риски при рассмотрении выводов общественной экспертизы и при проведении Нацагентством экспертизы проектов, находящихся на рассмотрении парламента.

Антикоркомитету ВР может повезти. Если сейчас его можно заставить обязательно проводить экспертизу всех проектов нардепов, то сейчас НАПК предлагает… сделать это необязательным.

К НАПК, как предусмотрено Государственной антикоррупционной программой, должны перейти полномочия Минюста на проведение обязательной антикоррупционной экспертизы в отношении правительственных и президентских законодательных инициатив.

Но, по предложениям НАПК, обязательная сейчас экспертиза перестает быть обязательной. Обязательной она будет только «в случае, если по результатам мониторинга такого проекта акта установлено наличие в нем коррупциогенного фактора». А это прямо противоречит Государственной антикорпрограмме (приложение 2, подпункт 1.1.3.2.1), что предусматривает возложение на НАПК обязанности по проведению экспертизы всех актов, поданных на рассмотрение Кабмину.

Установить на уровне закона значение и содержание «мониторинга» НАПК не предлагает. То есть в наличии расширение дискреционных полномочий (коррупциогенный фактор, по классификации Нацагентства) — НАПК сможет в ручном режиме решать, проводить ли экспертизу актов. Риски здесь огромные.

Если сейчас профильный орган провел обязательную экспертизу, но в интересах отдельных лиц «не заметил» коррупционных рисков, то непосредственных исполнителей и руководство, которые утверждали результаты экспертизы, можно привлечь к ответственности. Кроме прочего, к проведению экспертизы в НАПК привлекается Общественный совет при нем, что обеспечивает дополнительный контроль над деятельностью должностных лиц.

Предложенный Нацагентством мониторинг — это не экспертиза, при проведении которой проект должны детально проанализировать и выявить все существующие в нем риски. Доказать нарушения чиновников, которые при проведении мониторинга «не заметили» коррупциогенных норм, будет невозможно. Поэтому легко строится удобная коррупционная схема работы антикоррупционного органа по сливу экспертиз: их просто смогут не проводить, ссылаясь на результаты мониторинга. А Общественный совет при этом уже не может контролировать процесс, потому что его привлечение при проведении мониторинга не предусмотрено.

По предложениям НАПК, вывод экспертизы проектов нормативно-правовых актов, которые рассматриваются правительством, подлежит обязательному рассмотрению главным разработчиком, который обязан устранить выявленные коррупциогенные факторы. Звучит замечательно, если бы не продолжение: если коррупциогенные факторы не устранены, то этот орган должен сообщить НАПК о причинах, а что делать дальше, решает Кабмин. Такая вот необязательная обязательность.

Предлагается императивной нормой запретить правительству рассматривать и принимать проекты, которые не направлялись на проверку в Нацагентство. Хорошее новшество, но НАПК одновременно получает право по результатам мониторинга решать, проводить ли экспертизу. В аспекте борьбы с коррупцией какая разница, почему именно экспертиза не проведена, — потому что правительство не прислало документы в НАПК или потому что с Агентством договорились, чтобы коррупционных рисков «не увидели»?

Экспертиза действующих законов, постановлений Кабмина и актов президента, которую должен проводить Минюст, предусмотрена законом о предотвращении коррупции (статья 55). Эти полномочия планируется передать НАПК и расширить на все действующие нормативно-правовые акты.

Но как Нацагентство сможет качественно выполнять такие объемы работы, если изданных министерствами, другими органами государственной власти и органами местного самоуправления нормативно-правовых актов в десятки, если не в сотни раз больше, чем законов и постановлений Кабмина?

Эффективной работы при существующих ресурсах не будет. Может, поэтому НАПК предлагает расширить дискреционные полномочия, убрав действующие в законе требования проводить такую экспертизу согласно годовому плану?

Положительно выглядит предложение, что субъект принятия нормативно-правовых актов обязан в трехмесячный срок принять меры, чтобы устранить выявленные коррупциогенные факторы. Но не слишком ли большие и несбалансированные права это дает НАПК?

Нацагентство сможет по собственному желанию без решения суда давать обязательные для исполнения указания президенту Украины, парламенту, правительству и другим органам власти. В демократических странах для этого есть суды. И что интересно, как раз обязанность НАПК обратиться в суд с админиском не предусмотрена.

Наконец запланировано обязательное обнародование выводов экспертизы не только действующих нормативно-правовых актов, но и проектов. Однако есть нюанс: это касается только НАПК, а Минюста и антикоркомитета — нет.

Также предлагается, что НАПК, Минюст и антикоркомитет будут работать по единой методологии проведения экспертизы, которую утвердит НАПК после согласования с другими двумя органами. Это хорошо, но надо учитывать, что туда могут вписать что угодно, потому что в законе даже основные требования для будущей методологии не прописаны.

Таким образом, НАПК не предлагает устранить существующие риски и призывает парламент добавить новые.

Экс-глава Нацагентства Новиков, когда уходил с должности, выразил надежду, что новым главой станет «кто-то из сотрудников НАПК». То есть бывший подчиненный Новикова.

Присланные в парламент предложения к закону должны превратить НАПК в монополиста в проведении экспертизы, вместе с тем расширив дискреционные полномочия. Нацагентство должно получить огромное количество новых прав при полнейшем отсутствии обязанности их использовать.

Простыми словами, главный антикоррупционный орган может превратиться в «свечной заводик». И в ручном режиме будет работать на политические заказы, когда речь идет об антикоррупционных рисках.

А без качественной экспертизы напрасно надеяться на реальные успехи в борьбе с коррупцией в Украине.