Привид Новікова. Як НАЗК разом із Кабміном пропонують «удосконалити» антикорупційне законодавство

Нардепи повинні удосконалити механізми антикорупційної експертизи, яку проходять законопроєкти у Верховній Раді. Про це їх просить Національне агентство з питань запобігання корупції (НАЗК), що супроводжує ініціативу уряду змінити Закон «Про запобігання корупції» (проєкт закону про внесення змін №9457). Листа законотворцям направив голова НАЗК Олександр Новіков за кілька днів до того, як пішов з посади.

Наскільки важлива якісна антикорупційна експертиза, і українці, і західні партнери зрозуміли, коли обговорювали скандальну містобудівну «реформу» (№5655) та ініціативу щодо будівництва морських портів на берегах річок (№9664) голови партії «Слуга народу» Олени Шуляк.

На жаль, пропозиції, що закладені у законопроєкті, не усувають, а додають нових корупційних ризиків під час антикорупційної експертизи НАЗК.

Чому не вдається побороти корупцію

Можна створити ідеальні Національне антикорупційне бюро, Спеціальну антикорупційну прокуратуру та Вищий антикорупційний суд, але це не допоможе, якщо корупційні норми є на рівні закону.

Саме антикорупційна експертиза (далі — експертиза) має забезпечити неможливість появи нових ризиків у законах, а також виявляти та усувати наявні ризики. Без цього марно сподіватися на прозорість державних процесів, зокрема майбутньої відбудови.

Закон «Про запобігання корупції» за десять років змінювали десь 70 разів. Але незмінною є ключова стаття 55.

Наприклад, «обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією».

Згідно з цією статтею, комітет Верховної Ради з питань антикорупційної політики обов’язково здійснює експертизу законодавчих ініціатив нардепів чи ні? За правилами української мови, при такому формулюванні — обов’язково. Але в реальності все на розсуд комітету. От і перша правова невизначеність, а це корупційний ризик.

Що перевіряє профільний комітет? Проєкти, «внесені на розгляд» нардепами. Це початкові редакції? Чи це законопроєкти на будь-яких стадіях, у тому числі до невпізнаваності змінені до другого читання, бо законопроєкт однаково залишається таким, що «внесений на розгляд» нардепами? Знову правова невизначеність.

За Регламентом Верховної Ради, профільний комітет не має повноважень перевіряти проєкти після змін до другого читання. Але парламент не змінював Регламенту в цій частині з часів держзрадника Януковича. І хоча з’явився новий закон, зберегти цей корупційний ризик на рівні Регламенту для когось дуже важливо.

Норма стосовно того, що НАЗК має право проводити антикорекспертизу «проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд» (частина 5 статті 55), допускає аж три трактування.

Так, антикоркомітет повинен проводити експертизу проєктів, «внесених на розгляд», а НАЗК — «що вносяться». Для художньої літератури це не так важливо, а в законі це принципова відмінність юридичних понять. НАЗК може перевіряти проєкти, що ще тільки вносяться на розгляд і не перейшли в категорію вже внесених? Чи слід у ширшому сенсі трактувати «внесених» і «вносяться» як синоніми?

Ну, і та сама невизначеність, що і з антикоркомітетом, — лише первинні редакції, що вносяться, чи на будь-якій стадії розгляду та доопрацювання? До речі, НАЗК це трактує прямо протилежно, ніж Верховна Рада. Воно прописало в своїй методології (пункт 2 розділу ІІ), що може перевіряти все в будь-якій редакції.

Як НАЗК визначає, що потрібна експертиза? Закон каже: «може проводити за власною ініціативою у встановленому ним порядку». І жодного уточнення, коли НАЗК зобов’язане експертизу провести. Це називається «надмірні та необґрунтовані дискреційні повноваження» — типовий корупціогенний фактор.

Скільки разів НАЗК може проводити експертизу проєкту під час його розгляду у Верховній Раді, враховуючи, що законодавча ініціатива може кардинально змінюватися, а корупційні ризики в нього можуть вноситися поправками поправки? Закон тут не дає відповіді.

Нацагентство відмовило Національній спілці архітекторів України в проведенні експертизи містобудівної «реформи» (№5655) до другого читання. Їхні аргументи: вже перевіряли першу редакцію, а закон не передбачає проведення повторної експертизи. Але це суперечило вже згаданій Методології НАЗК, що передбачає можливість повторної експертизи. Проте Методологія — це не закон, і за її порушення немає відповідальності.

Все це веде до появи корупції: орган влади може вільно змінювати позицію в інтересах окремих осіб без жодного ризику відповідальності. Закону він формально не порушує.

Результати експертизи, в тому числі громадської, підлягають обов’язковому розгляду суб’єктом видання відповідного акта (частина 8 статті 55 закону про запобігання корупції).

А як саме їх мають розглядати та в які строки? У законі про це ані слова. Навіть не передбачено, що відповідні органи повинні самі встановити порядок такого розгляду.

Наприклад, що у Верховній Раді повинні робити з результатами експертизи якогось із проєктів, якщо в Регламенті парламенту взагалі не враховано існування подібних документів? І це дуже суттєвий корупційний ризик, що дає змогу органам влади діяти на власний розсуд та ігнорувати висновки експертиз.

До речі, закон навіть не передбачає обов’язкового оприлюднення результатів експертизи проєктів постанов Кабміну, і їх можуть приховувати від громадськості, — все на розсуд органу, що проводив експертизу. Для чинних нормативно-правових актів таке оприлюднення передбачено (частина 6 статті 55 закону).

Нормативне регулювання проведення експертизи, метою якої є виявлення та усунення корупціогенних факторів у законах, — це набір корупціогенних факторів.

Ситуація абсурдна.

Які шанси це змінити

Виправити ситуацію мали б згідно з Антикорупційною стратегією на 2021–2025 роки, в якій серед очікуваних стратегічних результатів зазначається такий: «усунуто колізії, прогалини та інші корупціогенні фактори, що зумовлюють неоднозначне тлумачення, порушення принципу правової визначеності та системні корупційні ризики у сферах запобігання корупції та пріоритетних сферах, визначених розділом 3 цієї Антикорупційної стратегії» (підпункт 2.1.3).

Така сама мета і в розробленій НАЗК і затвердженій урядом Державній антикорупційній програмі (підпункт 1.1.3.3).

Ось тільки практичне досягнення такої мети внаслідок виконання Державної антикорупційної програми неможливе. Всі визначені заходи належать виключно до усунення корупційних ризиків у «пріоритетних сферах, визначених розділом 3 Антикорупційної стратегії», а заходів щодо усунення корупційних ризиків в антикорупційному законодавстві Державна антикорупційна стратегія… не передбачає.

Що пропонувало змінити НАЗК спочатку

Підготовлений Нацагентством з питань запобігання корупції проєкт (№9457), який вніс уряд, не передбачає усунення зазначених вище вже наявних ризиків. Основна запропонована зміна — проста передача повноважень на проведення обов’язкової експертизи від Мін’юсту до НАЗК, як це передбачено Державною антикорупційною програмою.

При цьому НАЗК пропонує зменшити свої чинні повноваження, позбавивши себе права проводити експертизи під час розгляду та доопрацювання у парламенті урядових чи президентських ініціатив і залишивши лише право перевіряти проєкти нардепів (зміни в частині 5 статті 55 ЗУ «Про запобігання корупції»).

Отака цікава «антикорупційна» ініціатива: в проєкти при їхній підготовці до другого читання можуть через поправки закласти будь-які корупційні ризики, а спеціалізований антикорупційний орган сам пропонує заборонити йому втручатися в ситуацію.

Також велике питання викликає спроможність НАЗК виконати роботу, обсяги якої мають зрости у десятки разів.

Однак в.о. голови НАЗК Артем Ситник переконаний: додаткове бюджетне фінансування не знадобиться. Але ж тоді постане питання вибірковості та якості перевірок.

Що тепер пропонує НАЗК

Свої пропозиції комітету направив голова НАЗК Олександр Новіков у січні 2024-го, за п’ять днів до того, як залишив посаду.

Він пропонує викласти статтю 55 ЗУ «Про запобігання корупції», якої стільки років не змінювали, в цілком новій редакції.

НАЗК пропонує залишити корупційні ризики при розгляді висновків громадської експертизи та при проведенні Нацагентством експертизи проєктів, що перебувають на розгляді парламенту.

Антикоркомітету ВР може пощастити. Якщо зараз його можна примусити обов’язково здійснювати експертизу всіх проєктів нардепів, то тепер НАЗК пропонує… зробити це необов’язковим.

До НАЗК, як передбачено Державною антикорупційною програмою, мають перейти повноваження Мін’юсту на проведення обов’язкової антикорупційної експертизи щодо урядових і президентських законодавчих ініціатив.

Проте, за пропозиціями НАЗК, обов’язкова зараз експертиза перестає бути обов’язковою. Обов’язковою вона буде лише «у разі, якщо за результатами моніторингу такого проекту акта встановлено наявність у ньому корупціогенного фактора». А це прямо суперечить Державній антикорпрограмі (додаток 2, підпункт 1.1.3.2.1), що передбачає покладання на НАЗК обов’язку з проведення експертизи всіх актів, що подаються на розгляд Кабміну.

Встановити на рівні закону значення та зміст «моніторингу» НАЗК не пропонує. Тобто маємо розширення дискреційних повноважень (корупціогенний фактор, за класифікацією Нацагентства) — НАЗК зможе в ручному режимі вирішувати, чи проводити експертизу актів. Ризики тут величезні.

Якщо зараз профільний орган провів обов’язкову експертизу, але в інтересах окремих осіб «не помітив» корупційних ризиків, то безпосередні виконавців та керівництво, що затверджує результати експертизи, можна притягнути до відповідальності. Крім іншого, до проведення експертизи в НАЗК залучається Громадська рада при ньому, що забезпечує додатковий контроль над діяльністю посадовців.

Запропонований Нацагентством моніторинг — це не експертиза, при проведенні якої проєкт мають детально проаналізувати і виявити всі наявні в ньому ризики. Довести порушення чиновників, які при здійсненні моніторингу «не помітили» корупціогенних норм, буде неможливо. Тож легко будується зручна корупційна схема роботи антикорупційного органу зі зливу експертиз: їх просто зможуть не проводити, посилаючись на результати моніторингу. А Громадська рада при цьому вже не може контролювати процес, бо її залучення при проведенні моніторингу не передбачено.

За пропозиціями НАЗК, висновок експертизи проєктів нормативно-правових актів, що розглядаються урядом, підлягає обов’язковому розгляду головним розробником, який зобов’язаний усунути виявлені корупціогенні фактори. Звучить чудово, аби не продовження: якщо корупціогенні фактори не усунуті, то цей орган має повідомити НАЗК про причини, а що робити далі, вирішує Кабмін. Така собі необов’язкова обов’язковість.

Пропонується імперативною нормою заборонити уряду розглядати та приймати проєкти, що не надсилалися на перевірку до Нацагентства. Гарна новація, але НАЗК одночасно отримує право за результатами моніторингу вирішувати, чи проводити експертизу. В аспекті боротьби з корупцією яка різниця, чому саме експертизу не проведено, — тому що уряд не надіслав документів у НАЗК чи тому що з Агентством домовилися, щоб корупційних ризиків «не побачили»?

Експертиза чинних законів, постанов Кабміну та актів президента, яку має здійснювати Мін'юст, передбачена законом про запобігання корупції (стаття 55). Ці повноваження планується передати НАЗК і розширити на всі чинні нормативно-правові акти.

Однак як Нацагентство зможе якісно виконувати такі обсяги роботи, якщо виданих міністерствами, іншими органами державної влади та органами місцевого самоврядування нормативно-правових актів у десятки, якщо не в сотні разів більше, ніж законів і постанов Кабміну?

Ефективної роботи за наявних ресурсів не буде. Може, тому НАЗК пропонує розширити дискреційні повноваження, прибравши чинні в законі вимоги здійснювати таку експертизу згідно з річним планом?

Позитивно виглядає пропозиція, що суб’єкт прийняття нормативно-правових актів зобов’язаний у тримісячний строк вжити заходів, аби усунути виявлені корупціогенні фактори. Але чи не занадто великі та незбалансовані права це дає НАЗК?

Нацагентство зможе за власним бажанням без рішення суду давати обов’язкові до виконання вказівки президенту України, парламенту, уряду та іншим органам влади. У демократичних країнах для цього є суди. І що цікаво, якраз обов’язку НАЗК звернутися в суд з адмінпозовом не передбачили.

Нарешті заплановане обов’язкове оприлюднення висновків експертизи не лише чинних нормативно-правових актів, а й проєктів. Та є нюанс: це стосується лише НАЗК, а Мін’юсту та антикоркомітету — ні.

Також пропонується, що НАЗК, Мін’юст та антикоркомітет працюватимуть за єдиною методологією проведення експертизи, яку затвердить НАЗК після узгодження з іншими двома органами. Це добре, але треба враховувати, що туди можуть вписати будь-що, бо в законі навіть основні вимоги для майбутньої методології не прописані.

Таким чином, НАЗК не пропонує усунути наявні ризики і закликає парламент додати нові.

Ексголова Нацагентства Новіков, коли йшов з посади, висловив сподівання, що новим головою стане «хтось із співробітників НАЗК». Тобто колишній підлеглий Новікова.

Надіслані у парламент пропозиції до закону мають перетворити НАЗК на монополіста в проведенні експертизи, водночас розширивши дискреційні повноваження. Нацагентство має отримати шалену кількість нових прав за цілковитої відсутності обов’язку їх використовувати.

Простими словами, головний антикорупційний орган може перетворитися на «свічковий заводик». І в ручному режимі працюватиме на політичні замовлення, коли мова йде про антикорупційні ризики.

А без якісної експертизи марно сподіватися на реальні успіхи в боротьбі з корупцією в Україні.