Чому Україні для перемоги потрібен цивільний контроль над армією

Демократичний цивільний контроль над сектором безпеки та оборони — не завжди й не для всіх очевидна, проте необхідна річ. Йдеться не про втручання цивільних у справи військових, а про те, що армія має служити суспільству. І для цього обрана народом на вільних виборах цивільна влада повинна мати належні механізми контролю над силовиками. Та, звісно, коректно їх застосовувати.

Постають запитання: якою мірою доцільно втручатися в оборонні справи? Що й від кого залежить у виконанні завдань у цій сфері? Яким має й може бути демократичний контроль над армією під час війни? Усе це — не про втручання, а про те, як демократичний цивільний контроль, зокрема парламентський, може посилити оборонну сферу.

Демократичний цивільний контроль над силами оборони — що це й навіщо він потрібен

Чому цивільна влада взагалі має контролювати армію? Як свідчить історія становлення військових диктатур, армія без демократичного контролю стає самокерованим інститутом і може захопити владу. Тож демократичний цивільний контроль покликаний забезпечувати верховенство права, законність, підзвітність і прозорість органів сектору безпеки та оборони.

Однак коли ми говоримо про парламентський контроль над сектором безпеки та оборони, то йдеться не лише про те, що відбувається в самих Збройних силах та інших військових формуваннях, а й про політичне та адміністративне керівництво ними.

У поданні українського закону загальне політичне керівництво сферою оборони здійснює президент. За військово-політичне та адміністративне керівництво відповідає міністр оборони. Тож їхня діяльність у цій сфері теж є об’єктом демократичного контролю. І вони, як і найвищі військові посадові особи, несуть політичну та правову відповідальність за свої рішення й дії у сфері оборони.

Лише за таких умов цивільний контроль здатний зміцнювати національну безпеку держави та її Сили оборони.

Цей контроль потрібен усім країнам. Що слабші демократії й потужніший бойовий потенціал війська, то надійнішим має бути контроль.

Наріжним каменем демократичного цивільного контролю є діяльність парламенту. В наших західних партнерів парламентарі ухвалюють необхідні закони, мають вирішальний вплив на затвердження військових бюджетів, контролюють витрати, впливають на приєднання до миротворчих операцій і працюють над рекомендаціями для покращення безпекового сектору.

Новітня українська держава починала своє становлення з того, що колишні радянські відомства ставали українськими. Нові структури незалежної демократичної держави (як цивільні, так і військові) мали стати принципово іншими за своєю суттю, однак не можна було очікувати, що ця суть зміниться миттєво.

Щоб зрозуміти, в чому проблема із цивільним і зокрема парламентським контролем нині, потрібен короткий екскурс в історію. Адже за 32 роки змінювалися редакції Конституції, набували й втрачали чинність різні закони. Й аж до початку російського вторгнення 2014 року стан армії не був пріоритетом ні для парламенту, ні для суспільства загалом.

Парламент і армія: як змінювалися моделі взаємодії

Сучасну історію демократичного цивільного контролю над сферою оборони можна умовно розділити на три етапи. Перший — від здобуття незалежності до ухвалення Конституції 1996 року. Тоді Верховна Рада мала вирішальний вплив на сектор безпеки (принаймні де-юре). Парламент затверджував найважливіші стратегічні документи, сам призначав міністра оборони та військове керівництво.

Другий етап — після ухвалення Конституції 1996 року. Президент отримав повноваження Верховного головнокомандувача ЗСУ та загальне керівництво в питаннях оборони. І вже без погодження з парламентом призначав міністра оборони та керівництво Збройних сил. Роль Верховної Ради — щорічно затверджувати частку держбюджету на потреби оборони та визначати граничну чисельність ЗСУ.

Після змін до Конституції 2004 року та перетворення України на парламентсько-президентську республіку належний парламентський контроль формально зародився, а з приходом до влади Віктора Януковича й повернення до первинної редакції Конституції — зник як явище. «Призначення міністрів оборони з громадянством Росії Дмитра Саламатіна й Павла Лєбєдєва, — наслідок відсутності парламентського контролю», — зауважує військовий експерт Інституту Євро-Атлантичного співробітництва Ігор Козій.

Та річ не лише в Конституції 1996 року, яка дозволяла президенту самостійно призначати міністра оборони. Загалом влада після 2010 року була орієнтована на тісну співпрацю з Росією, і парламентська більшість поводилася відповідно. Так, парламент ратифікував Харківські угоди, які передбачали подовження терміну перебування Чорноморського флоту РФ на території України, а пізніше затверджував скорочення армії та видатків на неї. Як наслідок цієї деструктивної діяльності, 2013 року чисельність ЗСУ зменшилася до найнижчої за історії незалежної України цифри — 165 тисяч осіб. Сьогодні вже очевидно, що вертикаль влади Віктора Януковича контролювала знищення Сил оборони України.

Третій етап демократичного цивільного контролю над сферою безпеки та оборони розпочинається 2014 року. Парламент повернув Конституцію 2004 року та відновив формальні можливості для контролю. Верховна Рада знову набула повноважень призначати міністра оборони та контролювати його роботу. А орієнтована на євроатлантичну інтеграцію парламентська більшість 2018 року ухвалила закон про національну безпеку, відповідно до якого почалося запровадження демократичного цивільного контролю за зразками НАТО.

Що змінилося після 2018 року

Згідно з чинним законом про нацбезпеку, дотримання засад демократичного цивільного контролю над функціонуванням сектору безпеки та оборони й застосуванням сили — один з основних принципів, що визначають порядок формування державної політики у сферах національної безпеки та оборони.

В цьому Законі намагалися втілити три основні принципи контролю: підпорядкованість військових цивільній владі; відповідальність цивільних за рівень ефективності силових структур; підзвітність як цивільної влади, так і військових громадянському суспільству.

По-перше, міністром оборони стала цивільна особа, яка займається виключно політичним та адміністративним керівництвом у сфері. Також закон розділив функції начальника Генерального штабу ЗСУ. До ухвалення закону про нацбезпеку він здійснював безпосереднє керівництво Збройними силами та планував їхнє застосування. Згідно із законом, безпосереднє керівництво ЗСУ здійснює Головнокомандувач Збройних сил, а плануванням їхнього застосування займається Генеральний штаб.

По-друге, в законі виписані механізми контролю, що його здійснює парламент і громадянське суспільство.

Попри виписані механізми демократичного цивільного контролю, в масовій свідомості є уявлення, що армія — це відповідальність Верховного головнокомандувача. Наскільки це відповідає дійсності? Та чи має парламент змогу контролювати стан справ у ЗСУ задля їх посилення?

Одна з ключових проблем демократичного цивільного контролю в державі — інституційна. Президент України, який є Верховним головнокомандувачем, перебуває поза будь-яким контролем. Парламент не контролював президента за жодних умов у будь-якій сфері.

Відсутність цього контролю інколи веде до нерозуміння суспільством рішень, які ухвалює президент, через відсутність належної публічної аргументації. Зокрема йдеться про звільнення з посади Головнокомандувача Валерія Залужного, якому, згідно з попередніми опитуваннями, довіряли 92% громадян, а 72% респондентів негативно поставилися б до його відставки. Тож, вочевидь, таке рішення мало б бути краще прокомуніковане, щонайменше аби заспокоїти суспільство.

Іншим прикладом недосконалості демократичного контролю є те, як президент скидає із себе відповідальність за ухвалення закону про мобілізацію. Адже питання необхідності проведення мобілізації — це відповідальність не військових, а цивільного політичного керівництва. Поповнити війська потрібно не для армії, а для держави, задля її виживання.

Третім негативним наслідком є втручання президента у внутрішні справи армії з порушенням принципу єдиноначальності. Відомі випадки, коли він ставив завдання підлеглим Головнокомандувача напряму, хоча мав би діяти виключно через останнього. Наприклад, президент доручив не тільки Головнокомандувачу, а й командувачу Військово-морських сил ЗСУ підготувати комплекс дій для продовження роботи «зернового коридору». Або дав окреме доручення командувачу Повітряних сил щодо протидії атакам Росії.

Яким може й має бути парламентський контроль над армією

Якщо говорити про парламентський контроль, то його здійснює Верховна Рада України, парламентські комітети, Рахункова палата, омбудсмен і представник у справах захисту прав військовослужбовців, тимчасові спеціальні та слідчі комісії, народні депутати як субʼєкти законодавчої ініціативи.

Під парламентським контролем в Україні мається на увазі контроль над видатками на оборону, політичними та управлінськими рішеннями Міністерства оборони та найвищого командування, а також залучення громадськості до ухвалення рішень у цій сфері.

Нині фінансовий контроль Верховної Ради є досить формальним, бо голосуючи за державний бюджет, нардепи не бачать детальних видатків на сектор безпеки. Проблема не в тому, що депутати не контролюють оборонного бюджету, а в тому, що кошторис складено так, що вони не можуть його контролювати. Ще менше уваги народні обранці приділяють тому, як цей бюджет виконується, тобто наскільки ефективно витрачаються суспільні кошти.

Зважаючи на те, що від ефективності витрачання обмежених коштів на оборону залежить майбутнє нашої держави, було б логічно розширити можливості для контролю над такими видатками. Наприклад, Конгрес США — федеральний законодавчий орган — є основним органом цивільного контролю над Збройними силами. Він затверджує воєнну доктрину, плани реформування армії та оборонний бюджет. Це великий документ із оцінкою поточного стану сектору оборони, переліком можливих загроз у сфері та можливими способами їх подолання, а не просто рядки та стовпчики з цифрами.

Ще один інструмент парламентського контролю — виклик на засідання парламенту чи профільного комітету вищих посадовців у сфері оборони. В цьому контексті показовим був виклик попереднього міністра оборони Олексія Рєзнікова для надання роз’яснень щодозакупівель харчування для військових. За результатами цього обговорення розсекретили ті оборонні закупівлі, які безпосередньо не впливають на обороноздатність і безпеку держави. А згодом уряд постановив, що закупівлі нелетальних потреб ЗСУ відбуватимуться через систему Prozorro. Це приклад того, як працює демократичний цивільний контроль над сферою оборони й наскільки цінним він є під час війни та в умовах обмежених фінансових ресурсів.

Тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верховної Ради — інструмент, який народні депутати теж використовують, хоч і не надто активно. Наприклад, 2 лютого 2024 року було зареєстровано звіт тимчасової слідчої комісії ВРУ з питань розслідування можливих порушень законодавства України при здійсненні публічних закупівель під час дії воєнного стану за шість місяців діяльності.

Як можна вдосконалити демократичний цивільний контроль над сектором оборони вже зараз

• Відкрити роботу парламенту (принаймні частково).

Парламент працює в закритому режимі з часів карантину, тобто з 2020 року. Трансляції пленарних засідань Верховної Ради, доступ журналістів до кулуарів (в узгодженому з безпекою форматі) та година запитань до уряду — це мінімум для того, щоби суспільство мало уявлення, що відбувається у владі загалом і у сфері оборони зокрема. Адже ЗМІ — це теж один з інструментів демократичного цивільного контролю.

• Відкрити роботу парламентських комітетів.

Відновлення відкритої роботи парламентських комітетів, серед яких і оборонний, — іще один крок, який міг би вдосконалити демократичний цивільний контроль. Для цього комітет має досить широкий перелік механізмів. Він може контролювати виконання оборонного бюджету, проводити слухання, подавати запити до президента відповідно до конституційної процедури, взаємодіяти з Рахунковою палатою та Уповноваженим з прав людини, направляти матеріали для реагування органам влади, заслуховувати звіти тощо.

• Запровадити інститут військового омбудсмена.

Військовий омбудсмен — це спеціалізований інститут захисту прав військовослужбовців та їхніх родин. Він може стати додатковим механізмом контролю від імені громадян і парламенту над дотриманням прав оборонців України.

Чому це так важливо? ЗСУ зараз — найбільший роботодавець у державі. А всіма проблемами військовослужбовців має опікуватися Уповноважений Верховної Ради з прав людини, в офісі якого працює окремий представник у системі сектору безпеки та оборони. Очікувано, що вони не справляються з купою скарг на виплати, відпустки, лікування, ВЛК тощо. Щоб забезпечувати захист прав солдата, військовий омбудсмен має бути незалежним, а отже, не належати до структури Міноборони.

Створення посади військового омбудсмена міністр оборони анонсував іще восени 2023 року, і його підтримав президент. Проте ідею в життя так і не втілили — це позбавляє українських військовослужбовців додаткового правового захисту, який мають їхні колеги з багатьох країн НАТО.

Висновки та виклики

На початку повномасштабного вторгнення Росії не раз відзначали неефективність РФ. Чого варті динамічний захист танків, виготовлений з лотків з-під яєць, і картонні бронежилети. Bloomberg із посиланням на джерела інформує: корупція в китайській армії призвела до того, що ракети заправляють водою замість палива. Це приклади того, як деградує система без належного демократичного та цивільного контролю.

Західні армії добре озброєні, а солдати добре навчені не лише через те, що це багаті країни, а й тому, що в держав є механізми контролю над фінансами для потреб оборони, рішеннями політичного та військового керівництва, а також засоби для захисту прав військових. У підсумку це дає звичайному солдату належне забезпечення та гідне ставлення з боку командирів, що впливає на його мотивацію захищати свою країну.

Існування та ефективна робота механізмів цивільного контролю над силовими структурами потрібні Україні для виживання у тривалій і виснажливій війні, після якої РФ не припинить бути нашим сусідом. Це також одна з умов інтеграції до євроатлантичного безпекового блоку. І річна національна програма для прискореного вступу до НАТО визначає одним із пріоритетів «посилення демократичного цивільного контролю над Збройними силами України».

Тут важливо зауважити, що над удосконаленням цивільного демократичного контролю постійно працюють навіть у державах сталої демократії, тож готового рецепту успіху немає. Головне правило — баланс гілок влади. У збалансованій системі одна інституція контролює іншу, й це конкретна робота, результат якої — убезпечений від зловживань сектор безпеки та оборони і захищені військовослужбовці. А отже — дієва армія.